Vereadores, Produção Legislativa e Agenda Ambiental em São Luís – MA

Arleth Santos Borges, Antonio Marcos Pereira dos Santos, Marcelo Fontenelle e Silva, Soraia França Weba

Câmara de Vereadores de São Luís: composição e funcionamento (2021-2023)

As eleições de 2020 renovaram quase metade (48,6%) do quadro de vereadores/as da Câmara Municipal de São Luís, mantendo-se, porém, nomes e sobrenomes de longa presença na casa, alguns, com mandatos próprios; outros, herdeiros de familiares que exerceram a vereança. Dos 31 eleitos, 26 se autodeclararam homens e cinco, mulheres, além das três co-vereadoras integrantes do mandato Coletivo Nós (PT), que não são formalmente contabilizadas; são 17 pardos, oito brancos e seis pretos, números que reiteram a dominação masculina nos espaços de poder político. Já em relação ao perfil étnico-racial, o sinal é de mudança, pois a maioria é de negros, que conforme sistema classificatório do IBGE, inclui pretos e pardos. Em termos partidários, a distribuição é a seguinte:

Gráfico 1. Composição partidária da Câmara de Vereadores de São Luís (MA) – 2020

Fonte: Legal Maranhão – Dados da Câmara Municipal de São Luís

O destaque ao PCdoB e ao PODEMOS decorre de serem estes os partidos do governador Flávio Dino, que à época estava no PCdoB, enquanto o PODEMOS era o partido de Eduardo Braide, candidato que liderou e foi vitorioso na disputa pela Prefeitura. O PDT tem um longo histórico de força eleitoral na capital do estado, enquanto o PMN participou da coligação Pra Frente São Luís liderada por Braide, que também incluía PSD, PSC e PSDB. Ideologicamente, o campo da esquerda, representado pelo PCdoB, PDT, PSB e PT, conquistou nove vagas (29%), destacando-se que um desses mandatos é constituído por um coletivo, composto por seis integrantes, vinculados a diversos movimentos sociais, o Coletivo Nós, do PT; outro destaque sobre esse campo é que o PCdoB foi um dos partidos mais votados. No conjunto da composição, predominam os partidos de direita.

De acordo com o Regimento Interno da casa, “A Câmara tem funções legislativas e julgadoras, exerce atribuições de fiscalização externa, financeira e orçamentária, controle e assessoramento dos atos do Executivo e pratica atos de administração interna” (CV, RI, 2015, Art. 2º). As atividades da Câmara são dirigidas pela Mesa Diretora (MD), eleita pela maioria absoluta dos vereadores e com a garantia de que pelo menos 30% dos cargos sejam ocupados por mulheres. A atual Mesa Diretora é presidida por Paulo Victor (PCdoB), os três vice-presidentes são do Podemos, Patriota e União Brasil, enquanto os secretários são do PL, Avante, PCdoB, Republicano e um vereador, que foi eleito pelo PTC, mas no momento está sem partido. Apesar da regra de proporcionalidade, dos 11 cargos da Mesa Diretora, apenas um é ocupado por mulher, que é a única que se autodeclara branca, enquanto todos os demais componentes da MD se autodeclaram pardos (oito) e dois pretos, incluindo o presidente.

Além da MD, a Câmara de São Luís conta com 14 Comissões Permanentes^[1], compostas por seis membros e um suplente. São encarregadas de “proceder a estudos, emitir pareceres especializados, realizar audiências públicas com debates populares, formular relatórios técnicos, receber denúncias dos movimentos populares, realizar investigações e representar o Legislativo” (RI, Art. 33), bem como “estudar os assuntos submetidos ao seu exame, manifestar sobre eles a sua opinião e preparar, por iniciativa própria, ou indicação do Plenário, Projetos de Resolução, Projetos de Decreto Legislativo, atinentes à sua especialidade” (Art. 36).

Cada vereador pode fazer parte, como membro efetivo, de até três Comissões, exceto quando se fizer imprescindível, e na composição delas deve ser observada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos presentes na Casa.

Para além, mas também por dentro, das regras regimentais, destaca-se a força da religiosidade no cotidiano da Câmara de Vereadores de São Luís. O ostensivo apelo religioso nos trabalhos legislativos encoraja dúvidas sobre o caráter laico da instituição, determinado pela Constituição Federal. Duas ilustrações desse fato: o Regimento Interno (CV, 2015) estabelece em seu Art. 123 que o Presidente declara aberta a sessão proferindo as seguintes palavras: Sob a proteção de Deus e em nome do povo ludovicense iniciamos nossos trabalhos”. E acrescenta no Art. 125: abertos os trabalhos, o 2º secretário fará a leitura de um trecho da Bíblia”^[2]; sob outro ângulo, em levantamento aleatório de uma sessão legislativa, a de 04/10/2023, que tinha como ordem do dia a discussão e votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), constata-se que dos seis vereadores que fizeram uso da palavra antes de iniciar a ordem do dia, quatro aludiram a eventos ou preceitos religiosos: “Quero fazer uma saudação como católico ao dia de São Francisco (…) sou um defensor do turismo religioso (…) festa religiosa não tem briga, empurra-empurra, confusão; festa religiosa tem reflexão, louvor, você não vê violência“ (Marcial Lima); “ontem foi a abertura dos festejos de Nossa Senhora Aparecida” (Fátima Araújo); “Deus lhe presenteou [vereador Paulo Victor] com a presidência da Casa” (Astro de Ogum) e “que a paz de Cristo esteja com todos (Pavão Filho). Iniciando a apresentação do parecer sobre a LDO, o relator declara: “Meu agradecimento a Deus pela oportunidade que ele nos dá de estar mais um dia nessa Casa (…) A Ele toda honra e toda glória” (Antônio Marcos)^[3].

Produção Legislativa 2021-2023: (dificuldades de) acesso e publicização

A visibilidade das informações sobre a atividade parlamentar é reconhecida pelo nosso sistema jurídico-político como obrigação da instituição e direito do cidadão. Em uma democracia representativa, o poder legislativo, seja em âmbito municipal, estadual ou federal, precisa estar em constante diálogo com a população, o que requer o funcionamento adequado de canais de participação e que as informações sobre a atuação dos parlamentares e sobre a produção legislativa sejam disponibilizadas para o conjunto dos cidadãos. Em 2011, alguns passos foram dados nessa direção por força da Lei de Acesso à Informação – LAI (LEI Nº 12.527/2011), que exige a publicização de forma acessível e transparência das informações públicas.

Isto é essencial para que os eleitos sejam responsabilizados pelas suas ações – ou inações – durante o exercício de seus mandatos -, e para que eleitores possam ter algum controle de seus representantes mediante “voto retrospectivo”, que supõe o acompanhamento e julgamento das ações dos representantes eleitos pelos representados, que, com seu voto, premiam ou punem os representantes, incentivando-os à responsividade vez que comumente almejam à reeleição (PRZEWORSKI, 2021, p. 113).

Não é este, porém, o caso de significativa parte dos legislativos municipais. Nem sempre os dados estão disponíveis em meio digital e em muitos casos estão incompletos (SILVA, 2014). Além disso, não há um padrão de disponibilização dos dados, apesar da existência do Sistema de Apoio ao Processo Legislativo (SAPL), produzido pelo Interlegis^[4], que é um recurso utilizado em diversos legislativos. Cada casa decide por qual mecanismo irá disponibilizar e tramitar as informações do processo legislativo. Há municípios que optaram pelo SAPL, mas não foi o caso da Câmara Municipal de São Luís, que organiza essas informações em um sistema específico, denominado “Gestor”, onde a base de dados tem muitas lacunas e o acesso a informações mais completas é praticamente artesanal.

Frisa-se, assim, as dificuldades encontradas para realizar uma análise sistemática e objetiva do legislativo municipal em São Luís: a primeira delas refere-se à dificuldade de acesso aos dados, seja por problemas técnicos do site (lentidão e/ou inacessibilidade a muitos Projetos de Lei) ou pela própria disposição das informações, que não estão agregadas em um mesmo local, caso daquelas sobre o tempo de tramitação de uma Lei, que estão (quando estão) disponíveis em abas distintas – uma, com a data de promulgação, outra, com a data em que o PL foi protocolado; não há atalhos seguros para relatórios temáticos ou por autoria^[5] e o próprio Regimento Interno, disponibilizado no sítio eletrônico da Casa, não está consolidado com as alterações já aprovadas.

Outra dificuldade refere-se à incompletude dos dados, pois nem sempre há informação sobre a tramitação dos PLs – o que impede, por exemplo, a identificação dos aprovados e rejeitados, dada a dispersão e incoerências nos registros sobre estas proposições; também se registra a inobservância de sequenciamento temporal no rol das “Leis Promulgadas”, que passam aleatoriamente de um ano para outro, às vezes de legislaturas distintas, e casos de incongruências em relação à ementa disponível para download e a que aparece na descrição da página. Esse conjunto de dificuldades, sintetizadas na dificuldade de acesso e insuficiência das informações disponíveis, impõe limites à descrição e análise dos dados sobre a produção legislativa na Câmara de Vereadores de São Luís (MA), ocasionando que o quadro aqui apresentado seja parcial e sujeito a ajustes.

A produção Legislativa da Câmara de Vereadores de São Luís (Jan 2021 – Jul 2023)

A atividade legislativa na Câmara de Vereadores de São Luís é realizada através de Projetos de Lei; projetos de Decreto Legislativo e Projetos de Resolução. Outras proposições podem ser feitas na forma de emendas à Lei Orgânica; Requerimentos; Indicações; Moções; Substitutivos; Emendas ou Subemendas, Pareceres e Vetos. Os regimes de tramitação são três: prioridade, urgência e ordinário, enquanto os proponentes podem ser: vereadores, prefeito, comissões da Câmara ou iniciativa popular.

Este Boletim traz um quadro dessa produção, mas, devido às dificuldades de acesso, abrange apenas os projetos de lei, no período de janeiro de 2021 a julho de 2023, que totalizam 762 proposições. No tocante à tramitação, não temos a informação sobre o status de 190 deles e em relação às demais, as informações disponíveis no site apontam que 395 foram aprovadas, 172 permanecem em tramitação e 05 foram arquivadas. Do total de 762 PLs, apenas 28 vieram do poder executivo (3,6%) e não consta nos dados levantados nenhum projeto das comissões parlamentares ou de iniciativa popular, apesar destes também constarem como possíveis autores no regimento interno.

Em relação ao conteúdo dos PLs, de acordo com a classificação adotada (da Câmara Federal com adaptações do LEGAL), há um grande número de proposições Honoríficas e Simbólicas (145), seguidas de Educação, Cultura e Esportes (106) e Declaração de Utilidade Pública (85).

Gráfico 2 – Conteúdo da produção legislativa da Câmara de Vereadores de São Luís (janeiro de 2021 a julho de 2023)

Fonte: Legal Maranhão – Dados da Câmara Municipal de São Luís

A categoria de projetos Honoríficos e Simbólicos foi a que mais mobilizou as iniciativas dos parlamentares ludovicenses e se destinam a instituir datas oficiais ou instituem campanhas para destacar/valorizar determinado tema ou segmento. Ilustram essa categoria a instituição do dia municipal do celíaco”, “Dia Municipal do Terço dos Homens”, “Semana Municipal do Empreendedorismo e Inovação” e o “Dia da Mulher Cristã Evangélica”, entre outros. Também integra esta categoria a atribuição de nomes a logradouros públicos, como praças, ruas e escolas, além da criação de “selos”, como o “selo empresa amiga dos animais”.

A segunda categoria mais acionada, Educação, Cultura e Esportes, contempla grande diversidade de conteúdos, que vão da definição de temas a serem abordados no ambiente escolar (como o combate à violência doméstica e a importunação sexual) a questões relacionadas aos recursos destinados à educação, Escolas Comunitárias associadas à Secretaria Municipal de Educação), à instituição de projetos culturais (como o a instituição do “Ponto de Cultura Fixo: cultura ativa”), campanhas de incentivo ao esporte e fixação de placas informativas. Na categoria Declaração de Utilidade Pública estão os PLs destinados à concessão desta distinção aos mais diversos tipos de organizações, como igrejas, associações de moradores e ONGs.

O teor das matérias – em especial as incluídas em Honoríficos e Simbólicos e Declaração de Utilidade Pública – remete a um argumento, presente no senso comum e em parte da literatura especializada, sobre a ‘irrelevância’ das proposições dos legislativos municipais – entendendo-se por ‘irrelevante’ questões que não dialogam com demandas da cidade e que têm alcance paroquial ou clientelista, restringindo-se, muitas vezes, ao âmbito simbólico, como as homenagens. Os dados aqui apresentados reiteram esta percepção, destacando ainda que as Declarações de Utilidade Pública, quando aprovadas, concedem não apenas uma homenagem do legislativo a determinada organização, mas também garantem benefícios fiscais por conta do reconhecimento enquanto organização sem fins lucrativos (SILVA, 2014). Frisa-se, também, que a instituição de nomes de praças e ruas, além de cimentar redes de apoios e consagrações, na medida em que possibilitam o enaltecimento de aliados e associação a causas ou agentes de ampla valorização social, também não é totalmente desprovida de interesse, na medida em que faz parte de disputas pelas formas de ler a cidade, o que faz parte do campo político.

Agenda Ambiental da Câmara de Vereadores de São Luís MA

No conjunto da produção legislativa da Câmara no período de janeiro de 2021 a julho de 2023, e considerando as categorias citadas no Gráfico 2, o “Meio ambiente e Energia” conta com 35 proposições, distribuídas nos seguintes subtemas: saneamento básico; energia; parques, reservas, florestas e biomas; programas e normas; coleta, destinação e reciclagem de resíduos sólidos e direito dos animais. Conjuntamente, esses subtemas compreendem um mosaico amplo que contempla a complexa interdependência das dimensões ambientais, econômicas, políticas e sociais. Além disso, metodologicamente, é uma subclassificação capaz de melhor captar a reconfiguração da questão ambiental nas diversas arenas do processo decisório.

As 35 proposições classificadas como Meio Ambiente e Energia representam 4,59% dos 762 PLs tramitados no legislativo municipal de São Luís entre janeiro de 2021 a julho de 2023. Dado o quantitativo da produção geral do legislativo municipal de São Luís, constata-se uma tímida atuação dos vereadores em questões de maior impacto na política e condições ambientais da cidade, a despeito da grave situação em que se encontra.

Entre os seis subtemas ambientais, o saneamento básico foi o que teve o menor quantitativo de proposições. Para ilustrar essa atuação do legislativo na questão ambiental, a classificação apresentada no Gráfico 3 mostra que o interesse do legislativo municipal nessa agenda esteve mais concentrado na defesa dos “Direitos dos animais”, objeto de 14 proposições. Caracteriza esse conjunto de proposições, normas de proteção e cuidado com os animais domésticos, subentendidos como animais de estimação. Sobre esse tipo de proposição, cabe ainda sinalizar para a subjetividade de entendimento sobre Direitos dos animais, o qual pode estar restrito aos “Direitos dos Animais de companhia” (DA COSTA e FERREIRA, 2018) e, não necessariamente relacionados à questão ambiental. Por esse recorte dos “Direitos dos animais de companhia” ou animais domesticados, os PLs dessa subclassificação ambiental se caracterizam pela intenção de institucionalizar a proteção e cuidado dos animais, através de medidas que criminalizam o uso de animais em determinadas práticas desportivas, garantia de serviço público de atendimento aos animais, especialmente os que são vítimas de maus-tratos, além de banco de ração, medicamentos e utensílios.

Gráfico 3: Produção legislativa sobre Meio Ambiente e Energia na Câmara de Vereadores São Luís

Fonte: Legal Maranhão – Dados da Câmara Municipal de São Luís

O reduzido e genérico quantitativo de proposições referentes a Parques, reservas, florestas e biomas converge com o conteúdo das proposições subclassificadas como Programas e normas e, provavelmente, vai ao encontro de uma não muito clara definição de competências legislativas na seara ambiental entre os entes federativos. A criação e reformulação de normas e regras ambientais propostas pelos/as vereadores/as foram resumidas em proposições genéricas de revitalização de praças, canteiros e bosques; georreferenciamento de sítios e concessão de áreas verdes. Na esteira dessas iniciativas destacam-se os PLs que buscam obrigar a compensação de emissão de gases de efeito estufa com plantio de árvores e desconto no IPTU para imóveis com plantio de árvores. No tocante às fontes energéticas, as proposições legislativas acompanham a demanda mundial por energias renováveis. A proposta de criação da política municipal de energia solar caracterizou e orientou outras proposições como a de implementação dessa fonte energética nas escolas.

As proposições referidas a “saneamento básico” e “coleta, destinação e reciclagem de resíduos sólidos” expressam preocupação com o problema estético da “limpeza da cidade” e modestas propostas no campo do reaproveitamento e reciclagem. As proposições desses grupos focaram na instalação de lixeiras públicas, compostagem orgânica em condomínios, coleta seletiva de resíduos sólidos, reaproveitamento de resíduos sólidos na construção civil, instalação de ecoponto e criação de bueiros inteligente para facilitar o escoamento de água e esgoto.

Os proponentes dos 34 PLs sobre “meio ambiente e energia” se distribuem entre 11 partidos e 14 parlamentares. O poder executivo apresentou apenas um projeto, na subárea de “coleta, destinação e reciclagem de resíduos sólidos”. Dos partidos o de maio destaque foi o Mais Brasil, que teve nove projetos, apresentados por dois parlamentares; em segundo lugar o PSC, com seis projetos de um único vereador, ambos os partidos classificados como de direita. No campo da esquerda, PSB, PDT e PCdoB apresentaram, no total, sete projetos. Embora os dados empíricos aqui apresentados sejam apenas uma descrição temática, que não discute o mérito dos projetos apresentados, chama atenção a escassa presença dos partidos e parlamentares de esquerda no enfrentamento da questão ambiental no âmbito legislativo, mais precisamente da proposição de leis concernentes a essa agenda, que é tão grave na cidade de São Luís.

Considerações finais

Nas eleições de 2020 a Câmara de Vereadores de São Luís foi composta por representantes de grande número de partidos (18), em sua grande maioria de direita. 31% das vagas ficaram distribuídas entre 11 partidos, cada um com apenas uma vaga, o que sinaliza elevada fragmentação e complexidade para a formação de maioria. Os alinhamentos políticos dos partidos e eleitos confirmam a força política do grupo do governador e do senador Flávio Dino, por um lado, e de outro, do prefeito eleito, Eduardo Braide. Essa clivagem já se apresentava, desde os resultados eleitorais, como um grande desafio de coordenação política para o executivo eleito. O prenúncio era de uma governabilidade tensionada, o que aliás, se confirmou com muita força nos tempos recentes, quando o Legislativo ingressou na Justiça para promulgar as leis aprovadas sob a alegação de que o prefeito não as sancionava.

Descrever e analisar a produção do legislativo municipal implicou em atravessar barreiras que se iniciam com a dificuldade de acesso às informações, pois estas se apresentam na página eletrônica da Câmara de modo pouco sistemático e insuficiente. Observando os projetos de lei do período (janeiro de 2021 a julho de 2023), constata-se a predominância daqueles de teor honorífico e simbólico. No que concerne à agenda ambiental, o engajamento dos edis foi modesto, não alcançando 5% dos projetos de lei e, entre estes, são majoritários os que se destinam à proteção de animais domésticos. Tudo isto sugere que os agudos problemas ambientais de São Luís não se fazem sentir com a devida força na Câmara de Vereadores, ou circulam por outros caminhos que não a apresentação de projetos de lei. Essa realidade não é isolada e converge com os achados do LEGAL sobre a Assembleia Legislativa do Maranhão.

Agradecimentos: Iniciativa Amazônia + 10.

Referências:

Silva, P. C. A produção legislativa nos legislativos municipais. Um estudo de 27 câmaras municipais (2001 a 2011). Mesa 17: práticas legislativas e produção de leis. Trabalho preparado para apresentação no VI Seminário Discente de Pós-Graduação em Ciência Política da USP, São Paulo, 2014.

Przeworski, A. Por que eleições importam? 1ª ed. Rio de Janeiro, EdUERJ, 2021.

DA COSTA, Deborah Regina Lambach Ferreira; FERREIRA, Fabiano Montiani. O direito dos animais de companhia. Revista Brasileira de Direito Animal, v. 13, n. 2, 2018.

1. As Comissões Permanentes da Câmara Municipal de São Luís (MA) definidas pelo RI de 2015 e alterações via Resolução 003/2019: 1) Assuntos municipais e redação final; 2) Orçamento, finanças, planejamento e patrimônio municipal; 3) Educação, cultura, desporto e lazer; 4) Saúde e meio ambiente; 5) Defesa do Consumidor; 6) Assistência Social, Direitos Humanos, Mulher, Criança e Adolescente, Juventude e idoso; 7) Ética e decoro parlamentar; 8) Legislação participativa e comunicação; 9) Segurança pública; 10) Assuntos metropolitano; 11) Mobilidade urbana, regularização fundiária e ocupação do solo urbano; 12) Economia, trabalho, Indústria, comércio, turismo, agricultura e pecuária. Em 2021, novas Resoluções Administrativas criaram mais duas Comissões: Inovação, sustentabilidade, projetos especiais e terceiro setor, e outra de Assuntos portuários. ↑

2. O fato não é isolado. Várias Câmaras no Maranhão e em outros estados também adotam essa conduta. Em recente polêmica envolvendo a Câmara Municipal de São Paulo, o caso foi judicializado e no Parecer do Tribunal de Justiça consta o seguinte entendimento: “A exigência de leitura da Bíblia dentro da Câmara Municipal equivale à imposição de determinada religião a todos, em desrespeito aos que não comungam da mesma crença, o que é incompatível com a neutralidade governamental imposta no artigo 19, inciso I da Constituição Federal” (Tribunal de Justiça de São Paulo”, Processo 2294098-90.2022.8.26.0000). ↑

3. Disponível em https://www.camara.slz.br/videos/ Acesso em 04/10/2023 ↑

4. Instituição ligada ao Senado Federal que presta apoio e assessoria aos legislativos, tanto em âmbito federal quanto estadual e municipal. Ver: https://www12.senado.leg.br/interlegis ↑

5. Em busca no site sobre “Meio Ambiente”, por exemplo, encontram-se projetos de lei sobre: isenção de pessoas com deficiência do pagamento de taxas em concurso público, realização de exames de check-up em alunos da rede municipal e outros do gênero. Presume-se que esta organização dos dados acompanhe a denominação da Comissão Permanente de “Meio Ambiente e Saúde”, mas é fato que infla artificialmente os dados na busca temática. https://www.camara.slz.br/page/2/?s=meio+ambiente

   Acesso em 13/09/2023. ↑