Arleth Santos Borges, Marcelo Fontenele e Silva, Andressa Brito Vieira e Soraia Weba Santos
* No ano de 2021, os projetos analisados foram até o mês de novembro.
A composição da Assembleia Legislativa do Maranhão (ALEMA) eleita em 2018 tem as seguintes características: dos seus 42 membros, 34 são homens e 8, mulheres; 13 se auto classificam negros (1 preto e 12 pardos) e 29 são brancos; Vinte partidos conquistaram representação, sendo 11 de direita, 3 de centro, 6 de esquerda, enquanto as maiores bancadas são do PDT, com 7 representantes; PCdoB, partido que é também o do governador, com 6 representantes, e DEM, com 5. Esta composição sofreu alterações ao longo da legislatura com a convocação de suplentes e mudanças de partidos por deputados/as.
Entre as funções do poder legislativo, a mais típica, como o próprio nome já sugere, é a produção de leis, mas, a esse respeito, vale lembrar que as regras vigentes no Brasil distribuem as competências legislativas tanto entre os entes da federação, como entre os poderes, notadamente legislativo e executivo, daí a competência para propor e mesmo aprovar leis não ser exclusivamente do poder legislativo[1]. Na ALEMA, parte dessa produção, envolvendo projetos de lei ordinárias, leis complementares e emendas constitucionais, entre 2019 e 2021 (objetos da presente análise), foi originada em outras esferas, a saber: poder executivo, 187 proposições; poder judiciário, 35, ministério público, 8; Tribunal de Contas do Estado (TCE), 7 e Defensoria Pública, 3 proposições. Do conjunto dessas iniciativas, 86% das proposições, são originárias da própria ALEMA.
A legislatura (2019-2022) ainda nem está completa, mas a atividade legislativa já se mostra volumosa, totalizando 1.731 proposições somente entre os Projetos de Lei (PLs), que correspondem a 91% do total; Projetos de Lei Complementar (PLC), 2%; Projetos de Emenda Constitucional (PECs), 2% e, como proposições legislativas originárias e exclusivas do poder executivo, as Medidas Provisórias (MPs), respondem por 5% dos projetos legislativos no período.
Chama atenção o expressivo número de matérias apresentadas no período e a quantidade daquelas que permanecem em tramitação, mesmo já tendo decorridos três dos quatro anos da legislatura. Nesse período, 38,9% dos PLs, PLCs e PECs apresentadas foram aprovadas, 6,2% arquivadas, 3,1% foram consideradas prejudicadas e 52% encontram-se em tramitação, numa espécie de limbo que mantém boa parte do esforço legislativo dos/as deputados sem desfecho conclusivo, sem aprovação ou rejeição.
Este fato impõe que se relativize o peso do legislativo na produção legal, ou seja: os deputados/as propõem muito (1.482 matérias, que correspondem a 86 % do total), mas aprovam relativamente pouco (448 matérias, o que corresponde a 30,2% das proposições aprovadas). O mesmo cuidado, mas em sentido distinto, se deve ter com o Executivo, o qual, mesmo respondendo por apenas 11% das proposições, aprovou 93% do que enviou à ALEMA. Pensando nos termos de uma “taxa de sucesso”, dada pela relação entre número de proposição e número de aprovação de matérias legislativas, salta aos olhos a primazia do Executivo, que aprova três vezes mais que o legislativo. Reiterando de maneira mais enfática: deputados aprovam 30,2% do que propõem enquanto aprovam 93% do que foi encaminhado pelo governador à ALEMA (Gráfico 1).
Gráfico 1 – ALEMA – Proposições e Aprovação por Autoria (2019-2021)
(Fonte: Elaboração dos autores a partir de informações disponibilizadas no site da ALEMA)
Esse protagonismo do poder executivo se amplia quando se considera as Medidas Provisórias (MPs), procedimentos legislativos acolhido pela Constituição estadual e de iniciativa privativa do poder executivo. Desde o início da presente legislatura foram apresentadas 78 MPs, as quais foram aprovadas, excetuando uma que ainda tramita.
Muitos fatores condicionam as relações entre os poderes executivo e legislativo e o fato de que estes últimos, em regra, não se coloquem como um obstáculo às iniciativas do Executivo. No caso da ALEMA no curso da atual legislatura, destacamos a robusta base parlamentar de apoio ao governador, o qual iniciou seu mandato com apenas 04 parlamentares constituindo um “bloco de oposição”, segue 2020 com a oposição no mesmo patamar e em fins de 2021 esse bloco já nem se denominava de oposição, mas “bloco independente” (Informações extraídas dos Diários da ALEMA dos dias 11/01/2019, 30/11/2020 e 30/11/2021)[2].
Considerando o conteúdo dessas proposições à luz da classificação adotada pela Câmara Federal, cerca de 80% da produção na ALEMA se localiza no campo das políticas públicas, notadamente direitos humanos, saúde, enfrentamento à pandemia de sars-covid 19, administração pública e educação. Outros 19% correspondem a matérias de caráter honorífico e simbólico, como denominação de logradouros e declarações de utilidade pública para organizações sociais indicadas pelos próprios parlamentares.
Gráfico 02 – Conteúdo da Produção Legislativa da ALEMA entre 2019 e 2021
(Fonte: Elaboração dos autores a partir de informações disponibilizadas no site da ALEMA)
Importante considerar que todas essas categorias são muito genéricas e englobam ampla variedade de questões, caso especial das categorias “direitos humanos”, “política e administração pública” e “meio ambiente e energia”. Essa ampla abrangência é bem ilustrada pela a categoria com maior número de proposições, que abrange, por exemplo, temas relacionados a políticas afirmativas, mulheres, crianças e adolescentes, idosos, pessoas com deficiência, entre outras. Por sua vez, a categoria saúde, certamente está subdimensionada por que muitas das iniciativas voltadas para esta área foram contabilizadas como “pandemia”, categoria que abriga também questões não diretamente relacionadas à saúde. Assim o que o Gráfico 01 nos apresenta é uma aproximação bem preliminar à agenda do legislativo maranhense, mas cada uma dessas categorias exige análise mais detida.
Na produção legislativa por partido, constata-se grande variação, que entendemos estar relacionada com o tamanho de cada bancada e com a as possibilidades individuais dos deputados/as. No mesmo período, há partidos cujos/as representantes apresentaram uma única proposição legislativa (PRB) e, no outro extremo, um partido com mais de 300 proposições (PSDB), propostas, aliás, por um mesmo parlamentar (Tabela 01).
Tabela 01 – Produção Legislativa por Partido e Campo Ideológico 2019-2021
(Fonte: Elaboração dos autores a partir de informações disponibilizadas no site da ALEMA)
|
Campo Ideológico |
Partidos presentes na ALEMA |
Nº de Proposições Apresentadas |
Nº de Proposições Aprovadas |
% de Aprovação |
|
Direita Centro |
PRB |
1 |
0 |
0 |
|
PRTB |
25 |
7 |
28% | |
|
REPUBLICANOS |
16 |
7 |
43,7% | |
|
PTC |
21 |
5 |
23,8% | |
|
PSL |
24 |
1 |
0,04% | |
|
PROS |
118 |
28 |
23,7% | |
|
DEM |
145 |
58 |
40% | |
|
PTB |
46 |
23 |
50% | |
|
PP |
75 |
27 |
36% | |
|
AVANTE |
6 |
1 |
16,6% | |
|
PL |
66 |
18 |
27,2% | |
|
Total Direita |
543 |
175 |
32,2% | |
|
PSDB |
303 |
34 |
11,2% | |
|
MDB |
50 |
11 |
22% | |
|
Solidariedade |
116 |
40 |
34,4% | |
|
Total Centro |
166 |
51 |
30,7% | |
|
Esquerda |
PT |
34 |
7 |
20,5% |
|
PDT |
84 |
34 |
40,4% | |
|
PV |
101 |
41 |
40,5% | |
|
PCdoB |
156 |
60 |
38,4% | |
|
PMN |
41 |
15 |
36,5% | |
|
PSB |
55 |
31 |
56,3% | |
|
Total Esquerda |
471 |
188 |
39,9% | |
|
Total Geral |
1483[3] |
448 |
100% |
Observa-se ainda que, embora em maior número, partidos de direita propõem mais e aprovam em menor quantidade quando comparados com o os partidos de esquerda, que são menos numerosos, propõem menos, mas conseguem maior taxa de aprovação; os partidos de centro são menos numerosos, propõem e aprovam menos que as demais classificações ideológicas[4]. Ressalte-se a pequena maioria da esquerda na aprovação de matérias legislativas a despeito do número de partidos ser quase a metade do grupo de direita, apesar de não se ver na Tabela o número de parlamentares por partidos e, consequentemente, por campo ideológico. Para além dos números, ressaltamos que análises feitas a partir da classificação ideológica exigem maior aprofundamento e atenção ao grande número de fatores envolvidos, o que escapa aos objetivos deste Boletim e permanece como questão em aberto para futuras pesquisas.
Considerações Finais
Ante ao exposto e de um ponto de vista quantitativo, destaca-se o protagonismo do poder executivo, evidenciado na alta taxa de sucesso na aprovação de suas proposições pelo poder legislativo, seja na forma de projetos de lei, seja de medidas provisórias, o que confirma, tanto a cooperação do legislativo com o executivo, como a força deste último na definição de agenda e prioridades da ALEMA . Por sua vez, o legislativo tem sido bastante atuante na apresentação de projetos de lei, mas não demonstra o mesmo ritmo em relação à deliberação sobre suas próprias iniciativas legislativas, haja visto o grande número de matérias em tramitação há um ano do encerramento da legislatura, quando o regimento interno da Casa determina que sejam arquivadas todas as proposições ainda não aprovadas em primeira discussão, excetuando as propostas de emendas à Constituição, projetos apresentados pelos poderes executivo e judiciário e projetos de iniciativa popular.
Em relação aos conteúdos das proposições, a categoria direitos humanos foi a mais numerosa, fato que se associa à sua amplitude, como de um grande guarda-chuva que abriga diversas temáticas; em seguida, predominam assuntos relacionadas à saúde e gestão da pandemia, temas potencializados pela conjuntura, caracterizada como estado de calamidade pública e de demandas emergenciais, e na sequência, vêm os temas de uma agenda recorrente nos legislativos estaduais, as proposições de caráter honoríficos e simbólicos e declarações de utilidade pública, ambas com grande potencial para estreitar os vínculos entre representantes e suas bases de apoio.
No que concerne ao perfil ideológico dos proponentes de leis, aqui considerado mediante localização dos partidos dos/as deputados/as no continuum direita, centro e esquerda, observou-se relativo equilíbrio nas proposições por legisladores vinculados a cada um desses campos, com discreta maioria dos partidos de esquerda, ainda que estes não sejam majoritários na composição da ALEMA. Semelhante tendência pode ser observada em relação à aprovação das proposições parlamentares.
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O Regimento Interno da ALEMA prevê que a iniciativa de proposição de lei pode ser: de Deputado/as; de Comissão ou da Mesa; do Governador do Estado; do Tribunal de Justiça; do Procurador Geral da Justiça; do Tribunal de Contas do Estado (desde 2010); dos cidadãos e da Defensoria Pública do Estado (desde 2016). Em relação às proposições legislativas, o Regimento estabelece os seguintes tipos: proposta de emenda à Constituição Estadual; projeto de lei complementar; projeto de lei; projeto de decreto legislativo; projeto de resolução; moção; emenda; requerimento e indicação. Disponível em https://www.al.ma.leg.br/arquivos/Regimento-Interno.pdf ↑
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Disponíveis em: <https://www.al.ma.leg.br/diarios/arquivos/DIARIO006-11-01-2019.pdf>; < https://www.al.ma.leg.br/diarios/arquivos/DIARIO_186_30.11.2020.pdf > e < https://www.al.ma.leg.br/diarios/arquivos/DIARIO_292_30.11.2021.pdf> ↑
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2 O total de matérias legislativas propostas pelos partidos é de 1482, mas uma das matérias legislativas foi de autoria conjunta entre PCdoB e DEM, contabilizando como produção de ambos. Por este motivo, há o acréscimo de uma matéria no resultado final. ↑
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A não informação sobre o tamanho das bancadas partidárias decorre de que a organização da produção legislativa feita pela ALEMA contabiliza todas as proposições, incluindo a aquelas de suplentes convocados para curto tempo de exercício do mandato. A inclusão de todos comprometeria a percepção da efetiva composição partidária da Casa. ↑