Matteo de Barros Manes, Bruno Marques Schaefer, João Feres Júnior e Fabiano Santos
Introdução
O objetivo deste boletim é analisar dados da produção legislativa da Assembleia Legislativa do Estado do Acre. Neste sentido, concentra-se nas diferenças de proposições do Executivo e membros do Legislativo, sua capacidade de aprová-las, e sua distribuição temática. Além disso, mostramos as diferenças entre a produção e o sucesso legislativo por partido e pelo gênero do(a) propositor(a).
O Boletim é o primeiro de uma série sobre os legislativos do Acre, mas o quarto fruto da parceria entre a Universidade Federal do Acre (UFAC) e o Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).
A parceria entre as instituições e seus pesquisadores tem como objetivo central a institucionalização do LEGAL (Laboratório de Estudos Geopolíticos da Amazônia Legal) no Acre, com a troca de conhecimentos e tecnologias[1].
Este boletim apresenta dados coletados em conjunto pela equipe do projeto LEGAL no Acre, com informações sobre a produção legislativa de 2007 a 2024, disponíveis ao público pelo repositório do projeto no Open Science Framework (Schaefer, Manes, et al., 2024).[2] Nele também estão todos os arquivos para replicação das análises aqui realizadas.
Está organizado da seguinte forma: a seguir, são apresentados os dados de produção legislativa, por tipo de proposição, por situação de tramitação, e origem no Legislativo e Executivo. A terceira seção analisa o sucesso legislativo do Executivo e dos deputados, por cada partido e por filiação ao partido do Governador. Além disso, são apresentados dados sobre a produção e sucesso de deputadas mulheres, comparado aos seus colegas. Por fim, a última seção se preocupa com as temáticas das proposições apresentadas e aprovadas, e a expectativa de produção de baixa relevância na Assembleia.
Produção Legislativa
Enquanto a produção legislativa do Congresso Nacional, e principalmente da Câmara dos Deputados, recebe bastante atenção dos estudos legislativos brasileiros, os níveis estaduais e municipais têm figurado em segundo plano. Essa lacuna se torna ainda mais grave quando consideramos que as experiências dos legislativos estaduais são demonstradas serem bastante diversificadas, e não são homólogas à encontrada ao nível nacional (Santos, 2001; Tomio & Ricci, 2012b, 2012a; Silame & Silva, 2022).
Mais especificamente ainda, a Assembleia Legislativa do Acre foi raro objeto de estudo dessa literatura. Poucas exceções foram Luci Teston (2015), com estudo sobre legislação no tema de saúde; Almeida, Silva e Gonçalves (2019) focando na Bancada Evangélica; e dois trabalhos comparativos sobre o uso de medidas provisórias (Lima et al., 2008; Ricci & Tomio, 2012).
Os dados que apresentamos aqui incluem a produção legislativa de Projetos de Lei (PL), Projetos de Lei Complementar (PLC) e Propostas de Emenda Constitucional (PEC), apresentadas entre 2007 e agosto de 2024. São consideradas quatro legislaturas completas, e a ainda em andamento. Ao todo, são 3.542 proposições, com a distribuição demonstrada na Tabela 1.
Tabela 1 – Proporção de proposições por tipo (2007-2024)
|
Tipo de Proposição |
Quantidade |
Percentual |
|
PL |
3197 |
90,3% |
|
PLC |
299 |
8,4% |
|
PEC |
46 |
1,3% |
No gráfico 1, mostramos como é essa distribuição ao longo dos anos. Apesar de um aumento da produção total a partir de 2019, não há um padrão claramente definido, a não ser por uma queda da produção em alguns anos eleitorais, observada mais drasticamente nos anos de 2014 e 2018.
Gráfico 1 – Quantidade de proposições por tipo, por ano
Apresentamos a distribuição dessas proposições, pela sua origem, na Tabela 2. Aqui, vemos que, apesar da maior produção de PLs, ela é concentrada nas proposições de membros do Legislativo. Os PLCs são consideravelmente com maior origem no Executivo, enquanto PECs são igualmente raras.
Tabela 2 – Proporção de proposições por origem
|
Origem |
Tipo |
Quantidade |
Percentual |
|
Executivo |
PL |
838 |
79,9% |
|
PLC |
197 |
18,8% |
|
|
PEC |
14 |
1,3% |
|
|
Legislativo |
PL |
2312 |
97,5% |
|
PLC |
28 |
1,2% |
|
|
PEC |
32 |
1,3% |
Sucesso Legislativo
Adiante, olhamos para a distribuição de proposições por situação de tramitação. Identificamos uma grande proporção de projetos aprovados, 73,7%, superior ao observado em outras Assembleias Legislativas estaduais (Melo & Tomio, 2017; Prado, 2016; Tomio & Ricci, 2012a). Também percebemos uma baixa proporção de projetos arquivados. Apenas 3% dos projetos foram rejeitados e retirados de tramitação, sendo que 38 do total de 106 (35,8%) foram vetados.
Tabela 3 – Proporção de proposições por situação de tramitação (2007-2024)
|
Situação |
Quantidade |
Percentual |
|
Transformado em norma jurídica |
2610 |
73,7% |
|
Em tramitação |
812 |
22,9% |
|
Arquivado |
106 |
3,0% |
|
Retirado |
14 |
0,4% |
A Tabela 4 mostra a quantidade de projetos por origem, apresentando a dominância do Executivo, medida pela proporção de proposições aprovadas e apresentadas por este. A maior capacidade de aprovação dos projetos apresentados pelo Executivo fica evidente, com taxa de sucesso de 92,6%. Ou seja, a Assembleia não parece ter atuado como um obstáculo para a aprovação da agenda do Executivo.
A dominância, no entanto, revela que a maioria dos projetos aprovados ainda tem origem no próprio Legislativo, que consegue aprovar 64,3% das suas proposições, número superior à média encontrada em outras Assembleias, sugerindo alguma autonomia (Melo & Tomio, 2017; Pessine & Pratti, 2015; Tomio & Ricci, 2012a). Essa taxa de dominância também é bem inferior ao observado no âmbito nacional desde 1989, com exceção do governo de Jair Bolsonaro (Observatório do Legislativo Brasileiro, 2022).
Tabela 4 – Sucesso legislativo por origem e dominância do Executivo
|
Origem |
Total de proposições |
Aprovadas |
Sucesso |
Dominância do Executivo* |
|
Executivo |
1049 |
971 |
92,6% |
38,9% |
|
Legislativo |
2372 |
1526 |
64,3% |
– |
* Indica a proporção de proposições apresentadas pelo Poder Executivo e aprovadas em relação a todas as proposições aprovadas na Assembleia.
Na Tabela 5, apresentamos a distribuição dessas proposições por partido, sua taxa de sucesso e dominância do total aprovado entre membros do Legislativo. Vale ressaltar que durante as legislaturas consideradas, o PT foi o partido do Governador entre 2003 e 2018; e o PP entre 2019 e 2024. Esses dois partidos também estiveram entre aqueles com maior sucesso no legislativo durante este período, atrás apenas do PSL, mas com o número bem superior de proposições apresentadas.
Tabela 5 – Proporção de proposições por partido do autor
|
Partido |
Total de proposições |
Aprovadas |
Sucesso |
Dominância do Partido* |
|
PT |
220 |
182 |
82,7% |
11,9% |
|
MDB |
297 |
157 |
52,9% |
10,3% |
|
PP |
175 |
140 |
80,0% |
9,1% |
|
PC do B |
176 |
125 |
71,0% |
8,2% |
|
PDT |
198 |
120 |
60,6% |
7,8% |
|
PSDB |
153 |
101 |
66,0% |
6,6% |
|
PSB |
220 |
90 |
40,9% |
5,9% |
|
PROS |
92 |
71 |
77,2% |
4,6% |
|
Podemos |
116 |
63 |
54,3% |
4,1% |
|
Republicanos |
68 |
46 |
67,6% |
3,0% |
|
PSDC |
66 |
44 |
66,7% |
2,9% |
|
PSL |
40 |
38 |
95,0% |
2,5% |
|
PSD |
74 |
36 |
48,6% |
2,4% |
|
PRB |
44 |
31 |
70,5% |
2,0% |
|
PT do B |
43 |
30 |
69,8% |
2,0% |
* Indica o percentual de proposições apresentadas pelo partido e aprovadas em relação a todas as proposições apresentadas por membros do legislativo aprovadas na Assembleia.
Se considerarmos as proposições a partir da autoria ser do mesmo partido do Governador ou não, essa diferença obtida pelos membros do PT e PP fica mais clara. No Gráfico 2, vemos que, com exceção da primeira, em todas as outras legislaturas, os membros do partido do Governador foram consideravelmente mais bem sucedidos. Ao todo, a taxa de sucesso desses deputados foi de 73,7% em todo o período, como mostramos na Tabela 6.
Gráfico 2 – Sucesso legislativo por proposições apresentadas por deputados do partido do governador vs outros partidos, a cada legislatura
Tabela 6 – Sucesso legislativo do partido do Governador
|
Situação |
Quantidade |
Percentual |
|
Transformado em norma jurídica |
2610 |
73,7% |
|
Em tramitação |
812 |
22,9% |
|
Arquivado |
106 |
3,0% |
|
Retirado |
14 |
0,4% |
Em um dos relatórios anteriores, mostramos a sub-representação de mulheres no Legislativo Estadual do Acre, sem tendência de crescimento (Schaefer, Feres Júnior, et al., 2024). Mulheres nunca ocuparam mais que 5 das 24 cadeiras disponíveis na Assembleia, e isso apenas na primeira das legislaturas aqui consideradas (2007-2010). Agora, podemos olhar para como as suas proposições se diferem das de seus colegas, tanto pela distribuição de sua situação, na Tabela 7, quanto pela taxa de sucesso a cada legislatura, no Gráfico 3.
Tabela 7 – Proporção de proposições por situação de tramitação entre deputadas/os Mulheres e Homens
|
Situação |
Mulheres |
Homens |
||||
|
Quantidade |
Percentual |
Quantidade |
Percentual |
|||
|
Transformado em norma jurídica |
231 |
71,7% |
1294 |
63,2% |
||
|
Em tramitação |
77 |
23,9% |
662 |
32,3% |
||
|
Arquivado |
14 |
4,3% |
82 |
4% |
||
|
Retirado |
0 |
0% |
11 |
0,5% |
||
Apenas na primeira legislatura a vantagem é dos deputados homens, acumulando uma diferença de 8,5% no sucesso legislativo ao longo de todo o período. A maior taxa de sucesso das proposições apresentadas por mulheres, comparada aos homens, se mantém quando consideramos o pertencimento ao partido do Governador, 75,0%, mas com uma vantagem menos expressiva, de apenas 1,3%.
Nota-se que o pertencimento ao partido do Governador é um indicador menos relevante para o sucesso das proposições das mulheres. Enquanto a diferença encontrada para homens era de 26,2%, entre as deputadas, ela é apenas de 4,1% em todo período.
Gráfico 3 – Taxa de sucesso legislativo pelo sexo do autor, a cada legislatura.
Produção Temática
Além da variedade no volume de proposições e o sucesso destas, outra análise que podemos realizar a partir do banco de dados disponibilizado pelo projeto Legal no Acre é sobre a distribuição temática dessas proposições.
Existe uma expectativa, por parte da literatura especializada, que o arranjo institucional incentive os deputados a dedicarem seu tempo com uma produção legislativa de baixa relevância (Domingues, 2001; Ferreira et al., 2018). No entanto, estudos empíricos mostram que existe significativa diferença entre os estados, e essa não é a realidade de todas as Assembleias (Anastasia, 2001; Tomio & Ricci, 2012b).
De fato, há uma grande produção de matérias de temas aqui classificados como “Honoríficos e Simbólicos”, que representam 1/3 do total das proposições, como pode ser observado pela Tabela 8. Importante ressaltar que as proposições foram classificadas como pertencentes a um único tema. No Gráfico 4, vemos que as duas principais temáticas alternam a liderança das iniciativas ao longo do tempo, mas sempre se mantiveram a frente de outros temas.
Tabela 8 – Distribuição temática das proposições apresentadas
|
Situação |
Quantidade |
Proporção |
|
Política E Administração Pública |
1193 |
33,7% |
|
Honoríficos E Simbólicos |
1164 |
32,9% |
|
Direitos Humanos |
185 |
5,2% |
|
Saúde |
167 |
4,7% |
|
Economia |
147 |
4,2% |
|
Educação, Cultura e Esportes |
129 |
3,6% |
|
Pandemia |
110 |
3,1% |
|
Declaração De Utilidade Pública |
100 |
2,8% |
|
Consumidor |
67 |
1,9% |
|
Orçamento Da União |
60 |
1,7% |
|
Meio Ambiente |
54 |
1.5% |
|
Cidades E Transportes |
46 |
1.3% |
|
Segurança |
35 |
1,0% |
|
Trabalho, Previdência e Assistência |
32 |
0,9% |
|
Agropecuária |
24 |
0,7% |
|
Ciência, Tecnologia E Comunicações |
15 |
0,4% |
|
Outros |
12 |
0,3% |
Cada proposição é classificada como pertencente à apenas uma das temáticas.
Gráfico 4 – Distribuição dos 5 temas mais frequentes em proposições, por ano
Os temas apresentados são aqueles que representaram pelo menos 4% do total das proposições ao longo de todo o período considerado.
A partir dessas temáticas, podemos então comparar a produção pela sua origem no Executivo e no Legislativo. No Gráfico 5, apresentamos a comparação entre as iniciativas de cada um desses poderes para os cinco temas mais comuns identificados. Observa-se que a temática de Honoríficos e Simbólicos é quase completamente fruto das proposições dos deputados, enquanto há predominância do Executivo no tema de Política e Administração Pública.
Gráfico 5 – Comparação de temáticas das proposições apresentadas, pela origem no Executivo e Legislativo.
Aqui fica mais claro a discrepância entre a distribuição das proposições do Executivo e do Legislativo. Apesar das temáticas de ‘Política e Administração Pública’ e Honoríficos e Simbólicos’ ter, no total de propostas, uma proporção semelhante, elas variam drasticamente em origem. Essa diferença é ainda maior se analisarmos apenas as proposições aprovadas, como no Gráfico 6. No total, 74,9% do que é aprovado com origem no próprio Legislativo são de legislação de baixa relevância, incluindo homenagens e declaração de utilidade pública.
Gráfico 6 – Comparação de temáticas de proposições aprovadas, pela origem no Executivo e Legislativo.
Essa preponderância de legislação de baixa relevância pode ser melhor visualizada no Gráfico 7. Em todo o período considerado, esse tipo de proposição é dominante. Essa distribuição não muda se considerarmos apenas o partido do Governador, com 78,8% das proposições sendo dessas categorias.
Gráfico 7 – Distribuição dos 5 temas mais aprovados com origem no Legislativo, por ano
Resta conferir se essa tendência também é observada entre deputadas/os mulheres e homens, e se há diferença significativa entre os tipos de proposições apresentadas. Essa comparação pode ser vista na Tabela 9. Aqui, apesar de uma proporção consideravelmente maior de honoríficos pela autoria de mulheres, o número de proposições de baixa relevância não é tão distante ao adicionarmos as declarações de utilidade pública, que correspondem a 4,7% das apresentadas por homens. No total de aprovados, a proporção de legislação de baixa relevância foi de 76,7% para deputadas, e 74,7% para os deputados. Nas restantes temáticas, enquanto é perceptível algumas diferenças, como o maior número de legislação que tratam de Direitos Humanos, e a menor participação em temas de Administração Pública, o baixo número de parlamentares ao longo das legislaturas dificulta tirar conclusões. Outras investigações mais aprofundadas sobre a participação dessas deputadas na legislatura podem indicar se, e como, sua atuação difere do restante.
Tabela 9 – Distribuição temática de proposições apresentadas, comparada entre deputadas/os Mulheres e Homens
|
Situação |
Mulheres |
Homens* |
||||
|
Quantidade |
Proporção |
Quantidade |
Proporção |
|||
|
Honoríficos E Simbólicos |
187 |
58,1% |
966 |
47,1% |
||
|
Direitos Humanos |
32 |
9,9% |
136 |
6,6% |
||
|
Política E Administração Pública |
27 |
8,4% |
284 |
13,9% |
||
|
Saúde |
23 |
7,1% |
135 |
6,6% |
||
|
Educação, Cultura e Esportes |
13 |
4,0% |
99 |
4,8% |
||
|
Consumidor |
7 |
2,2% |
55 |
2,7% |
||
|
Pandemia |
7 |
2,2% |
93 |
4,5% |
||
|
Economia |
5 |
1,6% |
28 |
1,4% |
||
|
Outros |
4 |
1,2% |
8 |
0,4% |
||
|
Cidades E Transportes |
3 |
0,9% |
33 |
1,6% |
||
* Das 10 temáticas de proposições mais comuns apresentadas por deputados homens, ‘Declaração De Utilidade Pública’ e ‘Meio Ambiente’ não aparecem aqui, que representam 4,7% e 1,6% do total da produção destes deputados, respectivamente.
Conclusões
Neste boletim, mostramos um retrato extensivo da produção legislativa na Assembleia Legislativa do Estado do Acre, entre os anos de 2007 e agosto de 2024. Vimos que o Executivo não encontra muita resistência para aprovar sua agenda, com alta taxa de sucesso ao longo de todo o período. Mesmo assim, não tem a dominância sobre tudo aprovado, como é expectativa de parte da literatura e como aconteceu na maioria das vezes ao nível nacional. Os dados iniciais apontavam para uma possível autonomia do legislativo em aprovar sua própria agenda.
Ao dividirmos essa produção por temáticas, no entanto, vimos que a maioria da produção do Legislativo é de baixa relevância, com homenagens, simbólicos e declarações de utilidade pública sendo responsáveis por 3/4 de toda legislação aprovada.
As proposições apresentadas por membros do partido do Governador tiveram maiores chances de serem aprovadas do que de outros partidos, em quase todas as legislaturas consideradas, e independente de qual partido era o Governador. No entanto, suas proposições permanecem na categoria de baixa relevância.
Buscando diferenças entre parlamentares mulheres e homens, vimos que as deputadas foram mais bem sucedidas em aprovar suas proposições em quase todas as legislaturas. O pertencimento ao partido do Governador não fez diferença como para o restante dos parlamentares, com mulheres de diferentes partidos com taxas de sucesso semelhantes. Em questão de temáticas, enquanto há uma pequena diferença da produção, em geral, suas proposições seguiram a tendência de menor relevância do restante da legislatura.
Assim como apontado pela literatura especializada, os dados apresentados da Assembleia Legislativa do Acre indicam uma experiência distinta do nível nacional, e com variação mesmo considerando outros legislativos estaduais. Reforçam que é necessário a análise mais aprofundada dessa e outras Assembleias, assim como em estudos comparados com intuito de explicar as diferenças encontradas.
Referências
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Anastasia, F. (2001). Transformando o legislativo: A experiência da Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Em O Poder Legislativo nos Estados: Diversidade e convergência (p. 23–83). FGV.
Domingues, M. P. (2001). Espírito Santo: Produção legal e relações entre os poderes Executivo e Legislativo entre 1995 e 1998. Em O Poder Legislativo nos Estados: Diversidade e convergência (p. 85–111). FGV.
Ferreira, D. C., Meneguin, F. B., & Bugarin, M. S. (2018). ATUAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL: ANÁLISE DOS INCENTIVOS DOS DEPUTADOS ESTADUAIS NA ATIVIDADE LEGISLATIVA. REI – REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS, 4(2), 700–724. https://doi.org/10.21783/rei.v4i2.275
Lima, E. M. de, Carneiro, M. F., & Oliveira, J. M. (2008). Medidas provisórias: O quadro normativo no Brasil e o processo de edição. Revista de informação legislativa, 45(177), 199–214.
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Observatório do Legislativo Brasileiro. (2022). Monitor Legislativo de indicadores. https://olb.org.br/monitor/
Pessine, K. M., & Pratti, L. P. (2015). Padrão da organização parlamentar e produção legislativa na Assembleia Legislativa do Espírito Santo: Uma análise da dinâmica entre os poderes executivo e legislativo na 16a legislatura (2007-2010). Revista Agenda Política, 3(1), Artigo 1. https://doi.org/10.31990/10.31990/agenda.ano.volume.numero
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