Matteo de Barros Manes, Bruno Marques Schaefer, João Feres Júnior, Fabiano Santos
Introdução
A análise da produção legislativa municipal é uma ferramenta essencial para compreender as dinâmicas de poder local, as prioridades de cada gestão e a relação entre os poderes Executivo e Legislativo. Este boletim investiga a atividade legislativa em três municípios do Acre — Rio Branco, Cruzeiro do Sul e Xapuri — visando identificar os padrões de produção de leis, a influência do Executivo e o comportamento dos vereadores. A análise se aprofunda em como a orientação ideológica dos prefeitos pode moldar a pauta de propostas e de que maneira os anos eleitorais alteram as estratégias e o foco dos parlamentares municipais, buscando entender as prioridades temáticas em cada contexto.
Este é o terceiro e último boletim da série de análise dos legislativos municipais, desenvolvido no Laboratório Legal em parceria entre a Universidade Federal do Acre (UFAC) e o Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Os dados utilizados das proposições legislativas dos três municípios estão disponíveis ao público pelo repositório do projeto no Open Science Framework (Schaefer et al., 2024).[1]
Produção legislativa dos Executivos
Uma primeira questão a ser explorada neste boletim refere-se à produção legislativa de prefeitos filiados a partidos de diferentes orientações ideológicas. A literatura brasileira apresenta poucos estudos específicos sobre os padrões temáticos das leis propostas pelo Executivo local conforme a ideologia partidária. Trabalhos como o de Epitácio e Resende (2020) já demonstraram diferenças temáticas na produção legislativas distribuída ao longo do espectro ideológico, embora centrados na Câmara dos Deputados. No âmbito estadual, para proposições do Executivo, observa-se maior recorrência a temas ligados a resultados fiscais e de responsabilidade orçamentária, e apresentam divergências sobre a ideologia do partido do prefeito ter, ou não, influência (Arvate; Avelino; Lucinda, 2008).
Em uma exceção, especificamente sobre a produção legislativa de prefeitos, Sabbado (2010) analisou, no município de Pelotas-RS, as diferenças entre um governo de esquerda, de Fernando Marroni (PT); de direita, como o de Fetter Júnior (PP); e, de forma mais breve, o governo de Bernardo de Souza (PPS), de centro. Pretendemos aqui dar mais uma contribuição nesse sentido, apresentando a primeira comparação do tipo para municípios no estado do Acre.
Para tanto, utilizamos o banco de dados desenvolvido pelo Projeto Legal no Acre, considerando os Projetos de Lei (PL), Projetos de Lei Complementar (PLC) e Projetos de Emenda à Lei Orgânica (PLO) apresentados pelos Executivos entre 2016 e 2024, nos municípios de Cruzeiro do Sul e Xapuri, e entre 2018 e 2024, em Rio Branco.
No Gráfico 1, apresentamos o número de proposições apresentadas pelos Executivos de cada município ao longo do tempo. Em Rio Branco, há uma diferença marcante entre legislaturas. O governo de Socorro Neri (PSB), que engloba o período entre 2018 e 2020 no gráfico, apresentou um número consideravelmente inferior de proposições que o governo seguinte de Tião Bocalom (PP). Cabe destacar que Socorro assumiu a prefeitura após a renúncia de Marcus Alexandre (PT), em abril de 2018, uma transição que pode ter influenciado o ritmo da produção legislativa. Já no governo de Bocalom, os anos de 2022 e 2023 se sobressaem, com o número de proposições mais que dobrando em relação a períodos anteriores.
Gráfico 1 – Número de proposições do Executivo por Município, por ano
Nos demais municípios, não se verificam tendências tão acentuadas. Em Cruzeiro do Sul, a variação é a menor ao longo do período, e o número de proposições com origem no Executivo também foi reduzida comparada aos outros municípios. Xapuri tem um ano atípico em 2016, e é possível distinguir a primeira e segunda legislaturas do governo de Bira Vasconcelos (PT), com queda da quantidade de matérias, mas mantendo a baixa variação.
Além da quantidade de proposições, a dominância do Executivo (Gráfico 2) é um bom indicador de variações da dinâmica de relações entre os poderes, identificando a proporção de matérias transformadas em norma jurídica de autoria do governo. Nesse aspecto, observa-se estabilidade em Cruzeiro do Sul e Xapuri (com exceção apenas de 2016 neste último), e uma tendência de crescimento da participação do Executivo na produção legislativa de Rio Branco. Conforme já destacado em boletins anteriores[2], há um predomínio marcante do Executivo em Xapuri, com média acima de 90% das proposições aprovadas tendo origem neste poder. Mesmo no período em que houve redução da quantidade de proposições apresentadas, a taxa de dominância do Executivo permaneceu elevadíssima.
Gráfico 2 – Dominância do Executivo por Município, por ano
Em Cruzeiro do Sul, a dominância do Executivo esteve sempre acima de 50%, indicando um cenário em que, embora o Executivo seja o principal proponente de leis, o Legislativo também desempenha papel relevante na produção normativa. Há, portanto, um equilíbrio de forças maior do que em Xapuri. A relação entre os poderes mostra-se mais estável, com o Executivo apresentando volume de produção e nível de influência relativamente constantes, sem grandes rupturas ao longo do período analisado.
Já em Rio Branco, a trajetória da dominância revela claro crescimento. O Executivo inicia o período com o menor índice entre os três municípios, mas avança de forma contínua, ultrapassando Cruzeiro do Sul ao final da série. Esse aumento, somado à elevação no volume de proposições (Gráfico 1), sugere um Executivo progressivamente mais ativo e mais influente.
Na sequência, examinamos as diferenças temáticas das proposições segundo a ideologia do partido do prefeito. Os Gráficos 3 e 4 apresentam a distribuição temática das proposições dos Executivos de Rio Branco e Cruzeiro do Sul, respectivamente. O objetivo é verificar se há distinções de prioridade entre os governos, analisando tanto o que foi proposto, quanto quem propôs e com quais prioridades. A classificação ideológica considerada foi: Esquerda/Direita em Rio Branco e Centro/Direita em Cruzeiro do Sul. A análise baseia-se no percentual que cada tema representa do total de proposições apresentadas por governo, indicando suas prioridades relativas; os números absolutos no topo das barras revelam o volume de proposições por tema.
Gráfico 3 – Dedicação temática por orientação ideológica do Executivo em Rio Branco
O predomínio de matérias relacionadas a Política e Administração Pública, presente em todos os governos, dificulta a identificação de diferenças significativas nas prioridades temáticas segundo a orientação ideológica do Executivo.
Em Rio Branco, a temática de Política e Administração Pública é dominante em ambas as orientações ideológicas, representando 80% e 83% de toda a pauta legislativa. Ou seja, a maior parte do esforço legislativo do Executivo, independentemente da ideologia, concentrou-se na organização e funcionamento da própria máquina administrativa. Nas demais áreas, o baixo número de proposições limita conclusões mais robustas. Ainda assim, destaca-se a maior ênfase dada pela esquerda à temática de Economia, que correspondeu a 10,7% de suas proposições, em comparação a 5,2% na direita. No outro trabalho de referência para essa comparação, Sabbado (2010) identificou tendência contrária na prefeitura de Pelotas: foram os governos de direita os mais dedicados a temas econômicos. Além disso, ressalta-se que não foi identificada nenhuma proposição relativa a Meio Ambiente no governo do PT, enquanto 2,2% das matérias do PP trataram do tema. Por fim, em termos absolutos, a direita teve quantitativo superior em todas as temáticas, o que já era esperado visto o aumento substantivo entre as legislaturas, conforme discutido anteriormente.
Gráfico 4 – Dedicação temática por orientação ideológica do Executivo em Cruzeiro do Sul
Diferentemente de Rio Branco, a pauta legislativa em Cruzeiro do Sul apresenta distribuição temática mais diversificada. Embora Política e Administração Pública permaneça como o eixo central, sua participação é proporcionalmente menor (35% para a direita e 49% para o centro), abrindo espaço para outras áreas de destaque. Os temas de Orçamento e Economia também assumem relevância, sendo a primeira mais expressiva entre os governos de direita e a segunda entre os de centro. A maior diferença, entretanto, encontra-se em Trabalho, Previdência e Assistência: a direita dedicou 10,4% de sua produção a esse tema, enquanto no centro foram apenas duas proposições (3,0%).
Outra distinção importante entre os dois municípios refere-se à presença de proposições de caráter simbólico entre as categorias mais recorrentes de autoria do Executivo. Como mostrado no primeiro boletim desta série, matérias simbólicas são predominantes entre as proposições apresentadas pelos vereadores dos três municípios. Contudo, apenas em Cruzeiro do Sul o Executivo também figura como autor expressivo desse tipo de proposição.
No caso de Xapuri, a mesma análise não foi realizada, uma vez que apenas o governo de Marcio Pereira (PSDB) não se enquadra na esquerda, e o único ano deste mandato incluído no banco de dados é 2016, no qual foram identificadas apenas quatro proposições.
Produção legislativa de vereadores em ano eleitoral
A análise do comportamento legislativo em anos eleitorais é fundamental para entender como o ciclo político influencia a produção de políticas. Parlamentares, ao buscar a reeleição, tendem a ajustar suas estratégias de atuação a fim de fortalecer vínculos com suas bases eleitorais. Nesse sentido, a literatura sobre estudos legislativos aponta para a existência de mecanismos de “conexão eleitoral”, nos quais os políticos direcionam esforços para iniciativas que tragam benefícios diretos a seus eleitores, esperando obter retribuição nas urnas (Arcas; Paula; Araújo, 2018; Cervi, 2009). Nesta seção, investigamos se a lógica das autorias legislativas se altera nos anos em que os vereadores estão mais voltados às suas campanhas eleitorais.
O Gráfico 5 mostra a variação de proposições apresentadas pelos vereadores nos anos, com destaque para os anos eleitorais. Em Rio Branco e Cruzeiro do Sul, observa-se queda no quantitativo de proposições, mais acentuada neste último. Em contrapartida, em Xapuri, há um aumento do número de proposições nos anos eleitorais, superando a média do restante da legislatura. É importante observar, contudo, que o volume de matérias de autoria dos vereadores em Xapuri é bastante reduzido, especialmente se comparado tanto ao Executivo local quanto aos Legislativos dos outros municípios. Mesmo no ano de maior produção, foram registradas apenas oito proposições.
Gráfico 5 – Proposições por ano, diferenciadas por ano eleitoral
Na sequência, o Gráfico 6 apresenta a produção temática das proposições, comparando a porcentagem que cada tema ocupa na agenda legislativa dos vereadores em anos eleitorais em relação aos demais anos da legislatura. Variações positivas indicam maior dedicação temática em períodos eleitorais, enquanto resultados negativos sinalizam queda na presença daquele tipo de proposição.
Gráfico 6 – Principais mudanças temáticas em anos eleitorais em pontos percentuais
Em Cruzeiro do Sul, os dados revelam uma mudança expressiva na pauta dos vereadores durante os anos eleitorais. As Declarações de Utilidade Pública apresentam um salto de 31,9% em relação aos anos não eleitorais, chegando a representar 47,3% de todas as proposições. Esse padrão se alinha ao argumento de Arcas, Paula e Araújo (2018), que identificam tais declarações como instrumentos estratégicos de baixo custo de aprovação e alto impacto localizado. Ao conceder um título de utilidade pública a uma associação de bairro, entidade religiosa ou clube esportivo, o vereador estabelece um vínculo direto com sua constituency, uma ação calculada para maximizar ganhos eleitorais. Ainda que tenha ocorrido uma leve redução nas proposições de caráter Honoríficos e Simbólicos, a soma dessas com as declarações de utilidade pública alcança 73,7% de toda a produção dos vereadores no período eleitoral. A queda simultânea em temas de maior complexidade, como Política e Administração Pública, com redução de 14,7% para 0% da produção, reforça a ideia de que, no período eleitoral, a prioridade se desloca para uma agenda mais particularista e de retorno mais visível. Em geral, há substantiva variabilidade nas temáticas, com muitas deixando de ser prioridades, como Direitos Humanos, Saúde e Transporte.
Em Rio Branco, também se observa crescimento na participação das proposições de utilidade pública, ainda que de forma menos expressiva, atingindo 10,0% do total em anos eleitorais e ocupando a terceira posição entre as temáticas mais comuns. Registra-se uma redução na proporção de matérias simbólicas, embora estas permaneçam como a principal categoria, seguidas por Direitos Humanos, tal como nos anos não eleitorais. A variação geral, entretanto, é menos intensa, com destaque para a baixa presença da temática Saúde, a menos privilegiada pelo Legislativo nesse período.
Em Xapuri, identifica-se igualmente um aumento substancial nas declarações de utilidade pública. Contudo, reforçarmos que o número absoluto de proposições de autoria dos vereadores é bastante reduzido, de modo que pequenas variações impactam significativamente os percentuais apresentados. Ainda assim, chama a atenção o fato de, assim como em Cruzeiro do Sul, o crescimento se concentrar neste tipo de proposição. No total, 63,7% das matérias apresentadas no município em anos eleitorais foram de caráter simbólico ou de utilidade pública.
Essa concentração em pautas honoríficas e de utilidade pública em detrimento de políticas mais abrangentes pode também ser reflexo do que a literatura descreve como um “esvaziamento” das competências legislativas em níveis subnacionais (Arcas; Paula; Araújo, 2018; Tomio; Ricci, 2012). Diante das limitações institucionais para a criação de normas de alcance geral, os vereadores tendem a recorrer aos instrumentos disponíveis para a geração de capital político, e as declarações de utilidade pública figuram como uma alternativa de baixo custo e de tramitação simplificada.
Conclusões
A análise da produção legislativa nos três municípios acreanos revela alguns padrões comuns, apesar das especificidades de cada contexto. Primeiramente, confirma-se a forte dominância do Poder Executivo, quase absoluta em Xapuri, onde mais de 90% das propostas aprovadas têm origem nesse poder, e em trajetória crescente em Rio Branco, cujo Executivo se tornou progressivamente mais ativo e influente. Em Cruzeiro do Sul, embora o Executivo ainda concentre a maior parte das iniciativas, observa-se um cenário relativamente mais equilibrado com o Legislativo ao longo do tempo.
Em segundo lugar, identificam-se indícios de variação temática associada à orientação ideológica dos prefeitos, ainda que o foco em Política e Administração Pública seja predominante em todos os governos. Entre as diferenças observadas, destaca-se a maior ênfase da gestão de esquerda em Rio Branco na temática de Economia e a maior dedicação da gestão de direita em Cruzeiro do Sul a Trabalho, Previdência e Assistência. Contudo, nas áreas fora do eixo administrativo, o número reduzido de proposições limita a formulação de conclusões mais robustas, em especial no caso de Rio Branco.
Por fim, a análise do comportamento dos vereadores em anos eleitorais aponta para uma mudança estratégica expressiva: a agenda legislativa torna-se mais particularista. O aumento expressivo das Declarações de Utilidade Pública, especialmente em Cruzeiro do Sul e Xapuri, sugere que os parlamentares utilizam esses instrumentos de baixo custo e impacto localizado como forma de fortalecer seus vínculos com a base eleitoral, em detrimento de temas mais complexos. Este fenômeno ilustra como o ciclo eleitoral molda diretamente a produção legislativa municipal.
Referências
ARCAS, Bruno; PAULA, Julio Cesar Guimarães de; ARAÚJO, Victor. As leis de declaração de utilidade pública na ALMG: do escopo normativo-institucional aos outputs políticos. Em Tese, v. 15, n. 1, p. 189–222, 12 jun. 2018.
ARVATE, Paulo Roberto; AVELINO, George; LUCINDA, Claudio Ribeiro. Existe influência da ideologia sobre o resultado fiscal dos governos estaduais brasileiros? Estudos Econômicos (São Paulo), v. 38, p. 789–814, 2008.
CERVI, Emerson Urizzi. Produção legislativa e conexão eleitoral na assembléia legislativa do estado do Paraná. Revista de Sociologia e Política, v. 17, n. 32, p. 159–177, fev. 2009.
EPITÁCIO, Sara de Sousa Fernandes; RESENDE, Roberta Carnelos. Direita e esquerda no Brasil: uma análise da produção legislativa dos deputados federais (1999-2014). Brasiliana: Journal for Brazilian Studies, v. 9, n. 1, p. 433–455, 5 set. 2020.
SABBADO, Laís Soares. Poder de agenda em esfera local: uma análise comparada da produção legislativa de dois governos de Pelotas, RS (2001-2008). Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais)—Pelotas: Universidade Federal de Pelotas, 2010.
SCHAEFER, Bruno Marques et al. Projeto LEGAL-Acre. 26 fev. 2024.
TOMIO, Fabrício Ricardo de Limas; RICCI, Paolo. Seis décadas de processo legislativo estadual: processo decisório e relações Executivo/Legislativo nos estados (1951-2010). Cadernos da Escola do Legislativo, v. 13, n. 21, p. 59–107, 2012.
- Disponível em: https://doi.org/10.17605/OSF.IO/EC395 ↑
- Legislativo Municipal do Acre: análise das proposições legislativas de Rio Branco, Cruzeiro do Sul e Xapuri. Disponível em: https://legal-amazonia.org/legislativo-municipal-do-acre-analise-das-proposicoes-legislativas-de-rio-branco-cruzeiro-do-sul-e-xapuri/ ↑