Bruno Marques Schaefer, João Feres Júnior, Fabiano Santos e Matteo de Barros Manes
Introdução
O objetivo deste boletim é analisar, de maneira histórica e comparada, os resultados de uma série de políticas públicas dos municípios do estado do Acre. Com isso, colocamos em tela os desafios para prefeitos/as e vereadores/as que serão eleitos/as no pleito que se avizinha.
Este boletim é o segundo de uma série sobre eleições municipais no Acre, mas o terceiro fruto da parceria entre a Universidade Federal do Acre (UFAC) e o Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)1. Os demais podem ser encontrados no repositório Open Science Framework2. Ali constam também todos os materiais necessários para a replicação dos resultados aqui apresentados.
Para selecionar os dados administrativos expostos neste boletim, analisamos os programas de governo dos candidatos a prefeito de Rio Branco e outras cidades acreanas, disponíveis no DivulgaCand 3. A partir dos programas, extraímos as palavras mais frequentes, de modo a observar quais os tópicos mais abordados pelos candidatos. Utilizamos a ferramenta online Voyant Tools 4. Estas envolvem temáticas como saúde, educação, mobilidade, assistência, água (ligada a saneamento) e segurança. Consideramos que os programas são uma proxy para um diagnóstico das questões mais candentes na disputa eleitoral.
Este boletim apresenta uma análise abrangente das políticas públicas nos municípios do Acre, com foco nas áreas de educação, saúde, saneamento, transportes e segurança. Os resultados destacam a evolução dos indicadores nessas áreas ao longo dos anos, revelando tanto avanços quanto desafios persistentes. Na educação, por exemplo, embora o IDEB tenha mostrado um crescimento contínuo, os municípios do Acre ainda apresentam médias inferiores à nacional. No campo da saúde, a cobertura de atenção básica no Acre é uma exceção positiva, superando a média nacional e dos estados da Amazônia Legal. Em contrapartida, a proporção da população com acesso à água potável e a taxa de feminicídios continuam sendo preocupações significativas que necessitam de maior atenção das políticas públicas.
Road-map: O estudo está organizado em três seções principais, além desta introdução. Na segunda seção, tratamos de descrever, brevemente, o papel das políticas públicas ao nível municipal. Na terceira, indicamos os resultados de uma série de políticas, incluindo uma análise detalhada dos dados, com gráficos e mapas para ilustrar as principais descobertas. Por fim, destacamos uma discussão geral e os desafios para os/as prefeitos/as eleitos/as no Acre em 2024.
Políticas Públicas em nível municipal
O município é um objeto privilegiado de análise da Ciência Política, desde o período anterior à institucionalização da disciplina 5–7. Para além da discussão acadêmica, porém, é importante considerar que o município é o lócus para uma série de políticas públicas e, desde a Constituição de 1988, um ente da federação brasileira. Após a promulgação da Constituição, os municípios ganharam um status constitucional fortalecido e viram suas responsabilidades aumentarem de forma expressiva. Eles se tornaram os principais encarregados pela oferta de políticas sociais universais, como saúde, educação e assistência social, descentralizadas do governo federal. Com esse novo papel na execução de políticas sociais, juntamente com o aumento de suas receitas totais – provenientes tanto de recursos próprios quanto de transferências intergovernamentais –, os municípios passaram a desempenhar um papel ainda mais relevante como esfera de poder local dentro da federação. Nas palavras de Ulysses Guimarães: “as pessoas moram no município, não na União” 8.
Dito isso, é importante considerar as características socioeconômicas dos municípios 8, sua capacidade de arrecadação 9, padrões de competição política 10 e accountability 11, eficácia na provisão de políticas 12, entre outros fatores 13. Com eleições municipais se avizinhando, é importante considerar também os desafios que se colocam aos municípios.
Conforme Arretche (2010), o federalismo brasileiro, apesar de vários percalços, teve relativo sucesso na redução de desigualdades territoriais. Isso se deu através de regras que vinculam as receitas dos governos subnacionais ao gasto em políticas específicas. Conforme Arretche (2010, p. 602): “Estas limitam a autonomia decisória das unidades constituintes com relação à alocação de seus próprios recursos”. Atualmente, com a emenda n.º 95, de 2016 14, o gasto mínimo em educação dos municípios deve ser de 25% do orçamento e 15% no caso da saúde 15. Mesmo assim, ainda há grandes diferenças entre os municípios quando consideradas suas características socioeconômicas, capacidade de arrecadação tributária própria (via ISS, IPTU e ITBI), formação de recursos humanos 16, e resultados na provisão de bens públicos. Nas próximas seções, exploramos esses dados a partir de comparação no tempo (intervalo temporal de 2004 até 2022) e no espaço (o Acre, demais estados da Amazônia e o restante do Brasil).
Políticas e resultados
Como colocamos anteriormente, selecionamos dados de uma série de resultados de políticas a nível municipal. Utilizamos como critério principal, os tópicos que apareceram em programas de candidatos a prefeito de Rio Branco e outras cidades do Acre. Focamos nos resultados na educação, através do IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação básica); na saúde, através de dados de pré-natal adequado17,18 e cobertura da atenção básica; no saneamento (proporção da população atendida com água potável); transportes (custos de mobilidade) e segurança (taxa de mortes violentas e feminicídios). Os dados foram coletados através do pacote do R basedosdados19.
3.1 Educação
Apesar de uma série de críticas 20–22, o IDEB é largamente utilizado como um dos critérios de avaliação da qualidade da educação brasileira. O IDEB foi criado em 2007 e: “[…] reúne, em um só indicador, os resultados de dois conceitos igualmente importantes para a qualidade da educação: o fluxo escolar e as médias de desempenho nas avaliações. O IDEB é calculado a partir dos dados sobre aprovação escolar, obtidos no Censo Escolar, e das médias de desempenho no Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb)” 23.
Na figura 1, apresentamos os resultados das médias municipais do IDEB para os anos iniciais, discriminando o caso acreano, os demais estados da Amazônia Legal e o restante do Brasil (no eixo x, os valores indicam os anos, sendo 7 igual a 2007 e assim por diante).
Figura 1: IDEB
Embora todas as regiões apresentem um crescimento contínuo ao longo dos anos, a média do Acre e dos estados da Amazônia Legal é consistentemente inferior à média nacional. Isso pode indicar desafios regionais específicos que afetam a qualidade da educação nessas áreas, como menores investimentos, dificuldades de acesso e infraestrutura, ou outras questões socioeconômicas que impactam o desempenho educacional.
Como esperado, observa-se uma queda nos valores do IDEB durante os anos de pandemia, o que reflete o impacto significativo que a COVID-19 teve sobre a educação em todo o país24. Essa queda é um indicativo das dificuldades enfrentadas pelos sistemas educacionais para manter a qualidade do ensino durante este período, com a transição abrupta para o ensino remoto e a falta de acesso adequado à tecnologia, especialmente nas regiões mais vulneráveis.
Na figura 2, apresentamos a distribuição geográfica do IDEB no estado do Acre para o ano de 2021. Os valores indicam desigualdades dentro do estado no que concerne o desempenho educacional. Rio Branco possui o melhor valor (5,70), seguida de Xapuri (5,60).
Figura 2: Mapa IDEB
3.2 Saúde
No caso da saúde, observamos os dados de Pré-Natal Adequado (Figura 3). Este valor envolve o: “[…] acompanhamento periódico e contínuo de todas as gestantes é para assegurar seu seguimento durante toda a gestação, em intervalos preestabelecidos (mensalmente, até a 28ª semana; quinzenalmente, da 28ª até a 36ª semana; semanalmente, no termo), acompanhando-as tanto nas unidades de saúde quanto em seus domicílios, bem como em reuniões comunitárias, até o momento do pré-parto/parto, objetivando seu encaminhamento oportuno ao centro obstétrico, assim como para a consulta na unidade de saúde após o parto”25 . Os dados indicam que, apesar do crescimento do valor de Pré-Natal Adequado no caso acreano, o estado ainda se encontra em uma média inferior aos demais estados da Amazônia Legal, bem como o restante do Brasil.
Figura 3: Pré-Natal Adequado
Dentro do estado, os dados expostos na figura 4, indicam desigualdades. Xapuri, Acrelândia, Mâncio Lima e Cruzeiro do Sul apresentam os melhores indicadores. Enquanto municípios como Tarauacá, Feijó e Jordão estão com os piores valores. Para o ano de 2020, por exemplo, Tarauacá está mais de 50 pontos percentuais abaixo da média nacional.
Figura 4: Mapa Pré-Natal Adequado
A Figura 5 destaca a cobertura da atenção básica em saúde no Acre, comparando-a com a Amazônia Legal e o restante do Brasil. Diferentemente dos outros dados, aqui o Acre se destaca positivamente, apresentando uma cobertura consistentemente superior à média das outras regiões. Isso indica um esforço significativo do estado em garantir que a população tenha acesso aos serviços básicos de saúde.
Figura 5: Atenção Básica
Para o último da série, em média, o percentual da população coberta pela atenção básica é de 93,73%. Em termos da distribuição no estado, os dados indicam boa cobertura geral. O caso de Rio Branco, na figura 6, é destoante. O município, apesar de apresentar PIB que é mais de 50% do PIB acreano26, possui cobertura de atenção básica abaixo da média em mais de 25 pontos percentuais em relação a municípios vizinhos.
Figura 6: Mapa atenção básica
3.3 Saneamento
A Figura 7 ilustra a proporção da população atendida com água potável adequada no Acre, em comparação com outras regiões do Brasil. Embora tenha havido melhorias, o Acre ainda está abaixo da média nacional, o que sinaliza a necessidade de investimentos contínuos em infraestrutura de saneamento básico. A falta de acesso adequado à água potável tem implicações diretas na saúde pública e na qualidade de vida, sendo essencial que políticas públicas sejam direcionadas para melhorar essa situação. Ponto bastante discutido em planos de governo dos candidatos à prefeitura pelo estado.
Figura 7: População atendida com água adequada (proporção)
Novamente, apresentamos um mapa com a distribuição do indicador ao longo do estado. Consideramos o último ano da série com dados disponíveis do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS). Os valores indicam, novamente, grandes desigualdades dentro do estado.
Figura 8: Mapa População atendida com água adequada (proporção)
3.4 Transportes
Na figura 9, apresentamos os valores do comprometimento da renda de um salário mínimo em tarifa transporte público, disponível pelo MobiliDADOS. O último ano da série é 2017 e os dados cobrem apenas capitais e regiões metropolitanas. O indicador demonstra queda da proporção do salário mínimo gasto com transporte público ao longo de dez anos para os demais estados da Amazônia Legal e restante do Brasil. Em Rio Branco, o valor se mantém estável. Em torno de 17% de um salário mínimo é gasto mensalmente com tarifas. Atualmente, a tarifa na cidade é de R$ 3,50, uma das menores do país27,28, com parte do custo sendo subsidiado pela prefeitura.
Figura 9: Comprometimento da renda de um salário mínimo em tarifa transporte público
3.5 Segurança
Para analisar os dados de segurança pública, utilizamos dados do Atlas da Violência, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). O trabalho é feito em parceria com o Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), a partir dos dados do Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM) e do Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan) do Ministério da Saúde. Assim como os dados de transporte, os valores se referem, sobretudo, a capitais. Apesar da segurança pública ser uma atribuição dos estados, há possíveis articulações entre níveis federativos na resolução de problemas e entrega de bens públicos.
Na figura 10, apresentamos os dados de mortes violentas (taxa por 100 mil habitantes). Os valores indicam um pico de violência no ano de 2017 e um decréscimo constante no caso acreano. Como apontado por uma série de pesquisas sobre violência no Brasil, os dados de homicídio devem ser vistos com cautela29–31. Aspectos como a subnotificação de homicídios (mortes sem causa determinada) e possíveis armistícios entre facções criminosas podem explicar parte da queda recente de homicídios no Brasil. Entre 2021 e 2022, o número de homicídios cresceu quase 16% no Acre (conforme dados mais recentes do FBSP).
Figura 10: Mortes Violentas
A Figura 11 destaca os índices de feminicídios no Acre, que estão entre os mais elevados do Brasil. Isso revela uma crise de violência de gênero que precisa ser abordada por meio de políticas específicas de combate à violência contra a mulher, além de fortalecer redes de apoio e proteção para as vítimas.
Figura 11: Feminícios
Desafios
Os resultados do Boletim destacam avanços importantes em algumas áreas, como a significativa cobertura de atenção básica em saúde no Acre, que supera a média nacional e os estados da Amazônia Legal. Outro ponto positivo é a redução nas taxas de mortes violentas, o que merece maior análise e decomposição de suas causas (em que medida é produto de ações de governos estaduais e municipais?). No entanto, o estudo também revela desafios persistentes, como o desempenho educacional abaixo da média nacional e as altas taxas de feminicídios, que colocam em evidência a necessidade de políticas mais robustas para enfrentar a violência de gênero.
Os prefeitos eleitos em 2024 enfrentarão o desafio de manter e expandir as políticas públicas que têm demonstrado sucesso. Ao mesmo tempo, será crucial abordar as áreas onde os indicadores são menos favoráveis, como a melhoria da qualidade educacional e a expansão da infraestrutura de saneamento básico. A questão dos feminicídios, em particular, envolve não apenas políticas de segurança, mas também iniciativas de proteção e apoio às mulheres. Esses desafios demandam liderança comprometida e a implementação de políticas públicas que garantam um desenvolvimento mais equitativo e sustentável para todos os cidadãos do Acre.
Referências
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