Matteo de Barros Manes, Bruno Marques Schaefer, João Feres Júnior, Fabiano Santos
Introdução
O objetivo deste boletim é analisar a proximidade de interesses entre a Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop) e a Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA) no Congresso Nacional. Utilizando dados das duas últimas legislaturas (2019 a 2025), exploramos a quantidade de membros e diretores compartilhados entre as duas organizações, a representatividade dos estados, e a produção legislativa na área de cooperativismo, agropecuária e meio ambiente.
O Boletim é o segundo de uma série sobre a atuação da Frencoop, mas o nono fruto da parceria entre a Universidade Federal do Acre (UFAC) e o Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). A parceria entre as instituições e seus pesquisadores tem como objetivo central a institucionalização do LEGAL (Laboratório de Estudos Geopolíticos da Amazônia Legal) no Acre, com a troca de conhecimentos e tecnologias.
Este boletim apresenta dados coletados pela equipe do projeto LEGAL no Acre, com informações sobre frentes parlamentares de temáticas cooperativistas no Congresso Nacional, entre 2011 a 2025, disponíveis ao público pelo repositório do projeto no Open Science Framework (SCHAEFER et al., 2024).[1] Nele também estão todos os arquivos para replicação das análises aqui realizadas.
O texto está organizado da seguinte forma: a primeira seção apresenta a relação entre as duas frentes parlamentares estudadas, com base em estudos anteriores. A terceira seção explora os dados de membros e diretores compartilhados entre as frentes, e os estados representados por esses grupos. A quarta seção apresenta a produção legislativa de temáticas rurais, de meio ambiente e de cooperativismo dos membros da Frencoop, comparada à produção da FPA. E, por fim, é realizada uma breve conclusão.
O Cooperativismo e o Agronegócio no Congresso Nacional
As frentes parlamentares são organizações de membros do legislativo, que se reúnem para debater temáticas específicas de interesse da sociedade. São multipartidárias, de participação voluntária, e não exclusivas, com cada parlamentar sendo livre para ser membro de quantas frentes parlamentares forem do seu interesse.
No primeiro boletim desta série, mostramos que existe uma correlação entre os membros diretores da Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop) e a Frente Parlamentar da Agropecuária (MANES et al., 2025). Agora, passamos a explorar mais essa proximidade de interesses entre os membros das duas organizações.
A Frente Parlamentar do Cooperativismo configura-se como uma frente exógena, criada a partir de demanda externa ao Congresso Nacional (SILVA; ARAÚJO, 2019)[2]. Neste caso, a Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) destaca-se como o principal agente dessa demanda, participando de todas as atividades da frente, e fornecendo aos parlamentares informações que subsidiam a defesa de suas pautas de interesse no Congresso (Cascione, 2018).
Apesar de ser uma das organizações de membros do legislativo mais antigas do Congresso, são poucos os trabalhos acadêmicos que tiveram como objeto de pesquisa a Frencoop, seja no nível nacional ou em casas legislativas subnacionais. Mas todos os trabalhos que tratam desta frente, a associam, de alguma forma, à FPA.
Suely Araújo e Rafael Silva, apontam para o compartilhamento de membros e de agenda entre as duas frentes (ARAÚJO; SILVA, 2016; SILVA; ARAÚJO, 2019). Cascione (2018), a partir de entrevista com o presidente da Frencoop, afirma que parte da estrutura da FPA serve como apoio para a discussão de pautas de interesse do cooperativismo, já que, em 2017, não faziam reuniões regulares.
Moema Bonelli (2005, p. 28) é mais incisiva, descrevendo a Frencoop como “uma ramificação da Frente Parlamentar de Apoio à Agropecuária, vinculada diretamente à Organização das Cooperativas Brasileiras.” No Congresso, a autora descreve a atuação da Frencoop como conjunta à Bancada Ruralista.
A princípio, a proximidade entre as duas frentes apresenta alguma contradição de interesses, visto que o cooperativismo, que defende valores coletivos e não visa o acúmulo de capital, estaria associado a uma agenda voltada ao lucro e ao capital privado (ARAÚJO; SILVA, 2016). Enquanto existe uma grande gama de interesses compartilhados que possam ser perseguidos em conjunto, se houver uma dependência de atuação da Frencoop com a FPA, isso significaria que certas questões de interesse do setor cooperativista não encontrariam ressonância nesta organização.
Como complicador, Giselle Alves (2017) ainda aponta para a abrangência de setores defendidos pela OCB. Ao todo, são oito ramos de atuação[3]: agropecuário; consumo; crédito; infraestrutura; saúde; seguros[4]; trabalho, produção de bens e serviços; e transporte. Esses ramos são: “[…] diversos em estrutura, natureza jurídica e, consequentemente, em problemas. É possível que o maior desafio da Frencoop e da própria OCB, seja conciliar todos os interesses com uma pauta de defesa do cooperativismo em geral” (ALVES, 2017, p.56). Sendo assim, o alcance das temáticas de interesse da Frencoop são mais extensos que somente o setor de agricultura.
Membros e diretores compartilhados
Ambas frentes parlamentares são duas das maiores em termos de assinaturas no ato de sua criação nas últimas duas Legislaturas (2019-2025). Esses assinantes são comumente considerados como os membros de uma frente parlamentar, mesmo que o ato não signifique qualquer tipo de comprometimento de atuação daquele grupo em conjunto, ou de atuação na temática em questão. Mesmo assim, utilizamos essas listas como ponto de partida para investigar a proximidade de composição dessas frentes.
A Tabela 1 apresenta a quantidade de membros da Frencoop na 56ª (2019-2023) e na 57ª (2023-2027) Legislaturas, e quantos desses parlamentares também assinaram a lista de membros da Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA). Em ambas, a maioria dos parlamentares da Frencoop estiveram presentes na lista da FPA, alcançando 72% de membros simultâneos a partir de 2023. Apesar dessa grande simultaneidade, deve-se interpretar esses dados com cautela. Criou-se o costume de deputados e senadores assinarem diversas listas de criação de frentes parlamentares, com a expectativa de reciprocidade quando precisarem de assinaturas para suas próprias frentes (SILVA; ARAÚJO, 2019).
Tabela 1 – Membros compartilhados entre a Frencoop e a FPA na 56ª e 57ª Legislaturas.
| Legislatura | Frencoop | Compartilhados
com FPA |
Porcentagem |
| 2019-2023 | 299 | 174 | 58,2% |
| 2023-2027 | 325 | 234 | 72,0% |
Algumas dessas frentes parlamentares, no entanto, costumam formar diretorias para a organização das suas atividades e articulação com outros grupos dentro e fora do Congresso. Sendo assim, a participação em uma diretoria aponta para um compromisso maior de participação do que apenas a assinatura como membro. Portanto, a proximidade entre diretores seria um indicador mais importante de compartilhamento de interesses entre as duas frentes parlamentares.
A Tabela 2 mostra a quantidade de diretores da Frencoop que também eram diretores da FPA entre o período de 2019 a 2025. O número é constante entre as duas legislaturas, com quase metade dos diretores sendo simultaneamente parte do comando da FPA. Dessa maneira, fica mais clara a proximidade da organização dos dois grupos.
Tabela 2 – Diretores compartilhados entre a Frencoop e a FPA na 56ª e 57ª Legislaturas.
| Legislatura | Diretores
Frencoop |
Compartilhados com FPA | Porcentagem |
| 2019-2023 | 30 | 14 | 46,7% |
| 2023-2027 | 30 | 14 | 46,7% |
Como foi realizado no boletim anterior (MANES et al., 2025), comparamos agora a distribuição dos membros e diretores conforme o estado que representam no Congresso. O gráfico 1 apresenta o mapa com a distribuição de membros por estados na 56ª Legislatura (2019-2023), e o gráfico 2 na 57ª (2023-2027).
Para as duas legislaturas a distribuição de membros das duas frentes é muito semelhante, com a maior diferença na 56ª sendo na porcentagem de representantes do Nordeste, com 23,6% na FPA e 25,8% na Frencoop, e na 57ª nos estados do Norte, com 17,2% na FPA e 14,8% na Frencoop. Tirando esses dois casos, a diferença nunca é superior a 2%.
Gráfico 1 – Porcentagem de membros da FPA e da Frencoop, por estado, na 56ª Legislatura (2019-2023)
Gráfico 2 – Porcentagem de membros da FPA e da Frencoop, por estado, na 57ª Legislatura (2023-2027)
Os gráficos 3 e 4 mostram a diferença na distribuição dos diretores das duas frentes nas duas legislaturas consideradas. Aqui, as diferenças são mais marcantes, e variam nos períodos considerados. Na 56ª Legislatura, o Norte tem maior representatividade na diretoria da FPA, com 17,1% de seus diretores comparado a apenas 3,3% na Frencoop. A maior concentração da Frencoop é nos estados do Sul, que representam 40,0% de sua diretoria, comparada a 29,3% da FPA.
Gráfico 3 – Porcentagem de diretores da FPA e da Frencoop, por estado, na 56ª Legislatura (2019-2023)
Na 57ª Legislatura, o Nordeste e o Norte estão mais representados na FPA, com 17,4% e 13,0%, respectivamente. Na Frencoop, essas regiões representam 6,7% e 3,3% de sua diretoria. Novamente, são os estados do Sul, com 40% e agora também do Sudeste, com 36,7% que destoam da composição da diretoria da FPA, que tem 26,1% de seus diretores de cada uma dessas regiões.
Gráfico 4 – Porcentagem de diretores da FPA e da Frencoop, por estado, na 57ª Legislatura (2023-2027)
Vemos, portanto, que a sobre representação dos estados do sul e sudeste, apontada no boletim anterior, se estende para a 56ª legislatura na Frencoop, e não é reflexo de um desequilíbrio de representação da FPA. A bancada ruralista tem forte representação dos estados do sul e de Minas Gerais, principalmente, mas mantém uma distribuição menos desigual que a Frencoop.
Produção legislativa
Se a maioria dos membros e boa parte dos diretores das duas organizações são compartilhados, ainda é preciso entender se isso se traduz em uma atuação semelhante. Nesta seção, exploramos a produção legislativa, com foco nas temáticas de agropecuária e meio ambiente, e as proposições que tratam explicitamente do cooperativismo. Enquanto o último tema se autojustifica por ser de interesse direto da Frencoop, os primeiros seriam de maior interesse para o setor agropecuário, representado pela FPA.
O gráfico 5 mostra a distribuição de proposições divididas em dois temas de interesse: (1) Agricultura, Pecuária, Pesca e Extrativismo; (2) Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Cada barra representa a quantidade de proposições apresentadas por membros e não-membros da FPA, com a distinção de cores indicando a proporção dessas proposições de autoria de membros e não-membros da FPA. Foram consideradas apenas Projetos de Lei, Proposta de Emenda Constitucional e Projetos de Lei Complementar, apresentadas entre 2019 e fevereiro de 2025. Para uma proposição ser contada como de autoria da Frencoop ou da FPA, é necessário que apenas um de seus membros seja assinante da proposição.
Gráfico 5 – Distribuição de proposições dos temas de agropecuária e meio ambiente por pertencimento à Frencoop (2019-2025)
Cada barra representa a quantidade de proposições apresentadas por membros e não membros da Frencoop. As cores representam o pertencimento à FPA.
Vemos que os membros da Frencoop são responsáveis por 601 das 848 proposições na área de agropecuária, ou 70,1% da produção entre 2019 e 2025. E, dessa produção, 500 são de membros de ambas as frentes, representando 59,0% do total. Fica evidente que os membros assinantes das duas frentes são os principais propositores nessa temática no Congresso, revelando uma comunhão de interesses. Entretanto, é importante ressaltar que as duas frentes são compostas pela maioria dos parlamentares em ambas as legislaturas, então seria natural que, mesmo que o pertencimento à frente parlamentar não tivesse impacto nenhum sobre o comportamento do político naquela área, ainda fossem autores da maioria das proposições.
Para o tema de meio ambiente, enquanto os membros da Frencoop ainda mantêm dominância sobre a quantidade de proposições nesta área, existe uma diferença mais acentuada com membros da FPA. Foram 1.975 proposições consideradas, com 410 (20,8%) de autoria exclusiva de membros da Frencoop, e 333 (16,9%) de autoria exclusiva da FPA. As de autoria conjunta compõem 41,5% do total, ou 820 matérias.
Como argumentamos na seção anterior, é importante ter cuidado ao tirar conclusões apenas olhando para os membros assinantes das frentes parlamentares, visto que não há compromisso de trabalho em conjunto. Passamos, então, para a análise das proposições dos diretores.
O gráfico 6 faz o mesmo exercício, mas considera apenas os diretores da Frencoop. Inicialmente, o resultado pode parecer menos significativo, mas é importante considerar que poucos deputados e senadores ocuparam algum desses cargos. Talvez surpreendentemente, diretores da Frencoop são responsáveis por 21,3% (181) da produção legislativa de temática de agropecuária no período considerado. Foram 47 deputados e senadores que ocuparam esses cargos nas 56ª e 57ª legislaturas, de um total de 1.005[5] parlamentares neste mesmo período. Eles representam apenas 4,7% de todos os deputados e senadores. Vale ressaltar que são principalmente os diretores que também são membros da FPA os principais responsáveis por essa produção, que são 32 desses 47, e responsáveis por 174 das 181 proposições.
Para a temática de meio ambiente, os mesmos 47 parlamentares são responsáveis por 7,6% da produção legislativa, mais próximo do esperado para essa quantidade de parlamentares.
Gráfico 6 – Distribuição de proposições dos temas de agropecuária e meio ambiente por pertencimento à diretoria da Frencoop (2019-2025)
Por fim, propomos uma última análise das proposições que explicitamente são da temática de cooperativismo. Elas foram selecionadas por conterem entre suas palavras-chave: “cooperativa(s)”, “cooperativismo”, “cooperado” ou “cooperativo”. Ao todo, 126 proposições se encaixam nestas condições dentro do período das duas legislaturas. Dessas, 120 foram propostas por parlamentares, e apenas uma foi transformada em norma jurídica, relativa ao ramo de cooperativas de crédito: o PLP 27/2020 de Arnaldo Jardim (Cidadania-SP). Enquanto temáticas, a Tabela 3 exibe a distribuição das proposições apresentadas pelos parlamentares. Como uma proposição pode pertencer a várias temáticas, o total excede 120. Percebe-se que o tema: “Agricultura, Pecuária, Pesca e Extrativismo” é o terceiro mais comum. A única dessas proposições aprovadas até aqui, se encaixa na temática de Economia, a quarta mais frequente.
Tabela 3 – Área temática das proposições de cooperativismo apresentadas por parlamentares na Câmara dos Deputados entre 2019-2025.
| Área temática | Proposições | Porcentagem |
| Finanças Públicas e Orçamento | 52 | 42,5% |
| Indústria, Comércio e Serviços | 39 | 32,5% |
| Agricultura, Pecuária, Pesca e Extrativismo | 31 | 23,8% |
| Economia | 26 | 21,7% |
| Trabalho e Emprego | 23 | 19,2% |
| Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável | 16 | 13,3% |
| Previdência e Assistência Social | 12 | 10,0% |
| Saúde | 12 | 10,0% |
| Energia, Recursos Hídricos e Minerais | 12 | 10,0% |
Em geral, as matérias apresentadas apresentam uma diversidade de interesses defendidos, para vários dos ramos do cooperativismo. O baixo sucesso legislativo é esperado, visto que tem sido a norma para propostas apresentadas por deputados e senadores no Congresso, e são considerados poucos mais de seis anos de tramitação.
No gráfico 7, apresentamos a distribuição das proposições de temática cooperativista por autoria de membros da Frencoop e da FPA, e por diretores da Frencoop. Vemos que 73,8% da produção nesta área é de autoria de membros da frente dedicada ao cooperativismo, que também é exatamente a porcentagem de proposições de autoria de membros da FPA. Apenas 13,5% das proposições dessa área não são de autoria de deputados e senadores de uma dessas frentes. Se considerarmos apenas os diretores, o número cai consideravelmente, mas ainda são responsáveis por 25,4% de toda a produção neste período — parcela maior do que na área de agropecuária.
Gráfico 7 – Distribuição de proposições dos temas de cooperativismo por pertencimento à Frencoop e à diretoria da Frencoop (2019-2025)
Conclusões
Ao longo deste boletim, mostramos que a Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop) e a Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA) possuem uma grande proximidade de membros assinantes e de diretores ao longo do período entre 2019 e 2025. Apesar disso, a Frencoop mantém, nas duas legislaturas, uma desigualdade maior de representação dos estados em sua diretoria do que a observada na FPA, e que não é tão acentuada na distribuição de seus membros.
Vimos que as duas frentes, em conjunto, dominam as proposições das áreas de agropecuária e meio ambiente apresentadas na Câmara dos Deputados, mas alertamos sobre a conclusividade desses dados. O número de deputados e senadores membros das duas frentes já compõe mais da metade dos parlamentares nas duas legislaturas consideradas, e a assinatura da ata de criação da frente (ser “membro”) não quer dizer compromisso de atuação em conjunto com os outros assinantes, nem, necessariamente, de similaridade de interesses. Argumentamos que a utilização dos diretores é uma proxy melhor de avaliação da atuação de uma frente parlamentar, por considerar que existe um comprometimento mínimo de atuação em conjunto.
Com os diretores da Frencoop, portanto, a proximidade de interesses com a FPA fica mais clara. Esses parlamentares são responsáveis por um quinto da produção sobre agropecuária e um quarto de toda produção sobre cooperativismo, e essa produção vem principalmente dos diretores que são membros das duas frentes.
No entanto, as proposições específicas sobre cooperativismo não se limitam apenas à área da agropecuária. Sua taxa de sucesso é baixa, como esperado de proposições de parlamentares, mas indicam algum esforço para representação dos outros ramos do cooperativismo no Brasil. Falta entender se essas proposições têm as mesmas chances de tramitar e serem aprovadas no Congresso sem o apoio da FPA, ou se o sucesso da Frencoop depende da proximidade de interesse entre as duas frentes. Outro caminho a ser explorado é sobre os conflitos entre elas e o resultado das proposições positivas para algum ramo do cooperativismo, mas que não condizem com os interesses do setor agropecuário.
Uma possibilidade futura é explorar as proposições apontadas como de interesse pela Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) em seus relatórios de acompanhamento legislativo, e o sucesso que a Frencoop obteve para cada um dos ramos representados.
Referências
ALVES, G. B. Agenda-Setting e o Novo Marco Regulatório do Cooperativismo. Journal of Law and Regulation, v. 3, n. 2, p. 47–72, 16 out. 2017.
ARAÚJO, S. M. V. G.; SILVA, R. S. E. Frentes e bancadas parlamentares: uma proposta teórico-metodológica e de agenda de pesquisa. Em: 10o ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CIÊNCIA POLÍTICA. Belo Horizonte: 2016.
CASCIONE, S. R. S. Institucionalização e influência das frentes parlamentares no Congresso brasileiro. Dissertação (Mestrado em Ciência Política)—Brasília: Universidade de Brasília, 9 mar. 2018.
MANES, M. B. et al. A Frente Parlamentar do Cooperativismo no Congresso Nacional (2011-2025) | Legal. Disponível em: <https://legal-amazonia.org/boletim-da-frente-parlamentar-do-cooperativismo-no-congresso-nacional-2011-2025/>. Acesso em: 30 mar. 2025.
SCHAEFER, B. M. et al. Projeto LEGAL-Acre. 26 fev. 2024. Disponível em: <https://doi.org/10.17605/OSF.IO/EC395>
SILVA, R. S. E; ARAÚJO, S. M. V. G. DE. Representações políticas alternativas no congresso nacional: uma proposta conceitual para compreender as frentes parlamentares. Direito Público, v. 16, n. 88, 20 ago. 2019.
- Disponível em: https://doi.org/10.17605/OSF.IO/EC395 ↑
- Os mesmos autores já categorizaram a Frencoop como de origem endógena (ARAÚJO; SILVA, 2016). No entanto, seguimos o entendimento da publicação mais recente, que indica o papel crucial que a OCB tem na organização da frente parlamentar. ↑
- A divisão em sete ramos é posterior ao trabalho de Giselle Alves (2017), que apontava para a existência de treze: saúde, trabalho, transporte, agropecuário, turismo e lazer, especial, consumo, produção, mineral, educacional, infraestrutura, habitacional e crédito. ↑
- O oitavo ramo, criado após a aprovação da Lei Complementar 213/2025, que ampliou a participação das cooperativas no mercado de seguros. Em março de 2025, foi introduzido como novo ramo de atuação da OCB: https://somoscooperativismo.coop.br/noticias-representacao/age-aprova-criacao-do-novo-ramo-seguros ↑
- O número pode parecer alto, considerando que o total de cargos são 594 por legislatura, mas é reflexo da rotatividade e entrada de suplentes ao longo do mandato. A renovação da Câmara dos Deputados entre as duas legislaturas foi de 39,4%, e as duas legislaturas tiveram média de 605 políticos que assumiram o cargo de deputado federal, mesmo que por período curto, apesar de serem 513 vagas. No senado, a renovação foi ainda maior, com menos de 39% dos senadores que tentaram se reeleger sendo bem-sucedidos, e 129 políticos tendo ocupado uma cadeira em algum momento neste período. O Acre, por exemplo, teve 7 senadores diferentes neste período, assim como a Paraíba, Rondônia e Tocantins. ↑