A Frente Parlamentar do Cooperativismo no Congresso Nacional (2011-2025)

Matteo de Barros Manes, Bruno Marques Schaefer, João Feres Júnior, Fabiano Santos

Introdução

O objetivo deste boletim é analisar a composição da Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop) no Congresso Nacional, buscando identificar os principais deputados e senadores atuantes nesta temática nas últimas quatro legislaturas (2011-2025).

O Boletim é o primeiro de uma série sobre a atuação da Frencoop, mas o sétimo fruto da parceria entre a Universidade Federal do Acre (UFAC) e o Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). A parceria entre as instituições e seus pesquisadores tem como objetivo central a institucionalização do LEGAL (Laboratório de Estudos Geopolíticos da Amazônia Legal) no Acre, com a troca de conhecimentos e tecnologias^[1].

Este boletim apresenta dados coletados pela equipe do projeto LEGAL no Acre, com informações sobre frentes parlamentares de temáticas cooperativistas no Congresso Nacional, entre 2011 a 2025, disponíveis ao público pelo repositório do projeto no Open Science Framework (SCHAEFER et al., 2024).^[2] Nele também estão todos os arquivos para replicação das análises aqui realizadas.

O texto está organizado da seguinte forma: na segunda seção, é apresentada uma breve descrição sobre as frentes parlamentares no legislativo, e quais dessas organizações foram criadas para tratar especificamente do cooperativismo. A terceira seção foca na composição da Frencoop na 57ª Legislatura (2023-2026), comparando a representação de partidos, blocos ideológicos e unidades federativas da sua diretoria com a sua lista de criação. Depois, o foco são os parlamentares individualmente, com identificação de quais foram os principais autores de proposições legislativas com temática cooperativista, e é apresentada uma tentativa inicial de criação de um índice de atividade legislativa cooperativista. Por fim, a última seção contém uma breve conclusão.

As frentes parlamentares e o cooperativismo

As frentes parlamentares são um tipo de organização voluntária dos membros do legislativo, o que significa que sua participação não é obrigatória. Também não são exclusivas, permitindo que senadores e deputados federais integrem múltiplas frentes simultaneamente. Em princípio, não há restrição partidária; na Câmara dos Deputados, inclusive, essas frentes devem contar com parlamentares de diferentes partidos. Para serem formalizadas, é necessário possuírem um nome, um coordenador e que seu requerimento de registro seja assinado por, pelo menos, um terço dos membros do Poder Legislativo Federal^[3]. Considerando o total de 594 membros do Congresso (81 senadores e 513 deputados federais), o número mínimo de apoiadores é 198^[4]. O propósito dessas organizações é reunir membros de diferentes partidos para debater temas específicos de interesse da sociedade. A abrangência temática pode variar, sendo mais restrita, como a Frente Parlamentar em Defesa da Extensão da BR-448, ou mais ampla, como a Frente Parlamentar Mista da Agropecuária.

A cada legislatura, é necessário um novo registro, mesmo para frentes que já estavam em atividade nos anos anteriores. Na atual legislatura, até fevereiro de 2025, já foram formados 285 grupos na Câmara dos Deputados^[5]. Desses, 4 tem o cooperativismo como tema: (1) Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop); (2) Frente Parlamentar em Defesa das Cooperativas e Pequenos Laticínios do Brasil com Leite Nacional e da Pecuária Leiteira Brasileira (FPDCPLB); (3) Frente Parlamentar das Cooperativas de Transportes Rodoviário de Cargas – FreCoopTRC; (4) Frente Parlamentar Mista do Cooperativismo de Seguros e do Mutualismo de Proteção Patrimonial – FREPAM. A Frencoop tem a maior amplitude temática, com as outras três sendo mais focalizadas, voltadas à defesa de interesses de tipos específicos de cooperativas. Na Tabela 1, mostramos todas as frentes com tema de cooperativismo já registradas até 2025, com seus anos de atividade.

Tabela 1 – Frentes Parlamentares com tema de Cooperativismo

Fonte: Dados Abertos da Câmara dos Deputados

* Ano de registro na Câmara dos Deputados. Segundo a OCB, a frente foi criada em 1986, mas atuava informalmente.

Segundo a Organização das Cooperativas do Brasil (OCB, 2015) e seus integrantes (CASCIONE, 2018), a Frencoop foi criada inicialmente em 1986. Em termos oficiais, no entanto, o primeiro registro desta frente foi realizado em fevereiro de 2004, pelo deputado Zonta (PP-SC). Desde então, tem sido recriada em todas as legislaturas, e mantido uma comunicação frequente com a OCB. Visa defender os interesses das cooperativas do país, assim como a promoção do desenvolvimento do setor (JARDIM, 2023). Essa proximidade com a OCB e sua longevidade faz com que a Frencoop tenha sido a principal organização a tratar desta temática no Congresso Nacional. Ela também é a única que abordou o tema de forma ampla.

A Frente Parlamentar de Apoio às Cooperativas de Saúde, como o nome diz, dedicava-se à defesa de um segmento específico das cooperativas do país — aquelas de assistência privada à saúde. Criada pelo deputado federal Serafim Venzon (PSDB-SC), a frente não voltou a ser registrada em legislaturas posteriores.

Em 2022, a FreCoopTRC foi a segunda frente parlamentar com temática cooperativista dedicada a segmento específico. Registrada pela primeira vez com coordenação do deputado Herculano Passos (Republicanos-SP), esta organização tem objetivo de defender os interesses das cooperativas de transporte rodoviário de cargas. Em 2023, foi renovada com a troca de seu coordenador — cargo assumido pelo deputado Zé Trovão (PL-SC). Além do coordenador, a frente define outros dois vice-presidentes responsáveis pela organização de suas atividades.

As outras duas frentes parlamentares foram criadas apenas na 57ª Legislatura, e concentram-se na defesa de cooperativas e indústrias de laticínios de médio e pequeno porte (FPDCPLB), e cooperativismo de seguros e do mutualismo de proteção patrimonial (FREPAM).

A Frencoop na 57ª Legislatura

Nesta seção, apresentamos dados sobre a composição da Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop) especificamente na atual legislatura (2023-2026). Na Tabela 2, mostramos os coordenadores e números de assinaturas das Frentes Parlamentares com temática cooperativista presentes neste período. Para a Frencoop, foram 325 membros, sendo 285 deputados e 40 senadores.

Tabela 2 – Número de assinaturas nos requerimentos de criação das Frentes Parlamentares com tema de Cooperativismo, na 57ª Legislatura (2023-2026)

Fonte: Dados Abertos da Câmara dos Deputados

Reforçamos que para sua criação, são necessárias assinaturas de 1/3 do poder Legislativo. Sendo assim, todas as frentes parlamentares criadas tem número substancial de políticos como membros. Isso não significa que aquela organização tem poder ou influência sobre o processo legislativo. Trabalhos recentes na literatura sobre frentes parlamentares e bancadas temáticas têm apontado como o número de assinaturas não é um bom indicador sobre o real apoio ou atenção que aquela pauta recebe no Congresso (CARVALHO, 2020; CASCIONE, 2018; MANES, 2024; SILVA; ARAÚJO, 2019). A maioria delas não apresenta atividades, e só tem o coordenador como membro efetivo (CASCIONE, 2018).

A assinatura da lista não cria nenhum comprometimento do parlamentar em participar de atividades daquela temática, ou de fato defendê-la ao longo de seu mandato. O coordenador de uma frente parlamentar também não tem meios pelos quais punir ou incentivar a atuação dos seus membros. Sendo assim, é recomendado que se utilizem outros indicadores para avaliar o compromisso de cada senador e deputado com aquele tema. No caso da Frencoop, podemos olhar para a sua diretoria como mais um esforço de dedicação ao cooperativismo.

Diferentes das outras frentes parlamentares já mencionadas, a Frencoop têm organização administrativa estruturada, com uma diretoria composta por 30 membros. Eles são distribuídos em áreas que variam entre cargos técnicos, ramos do cooperativismo, e região do país. A Tabela 3 mostra esta estrutura e os parlamentares que ocupavam cada cargo no início da 57ª legislatura (2023). A escolha desses diretores e seu mandato variou ao longo do tempo. Atualmente, eles possuem mandato de 4 anos.

Tabela 3 – Cargos da Frencoop em 2023

Fonte: Organização das Cooperativas do Brasil

Na Tabela 4, olhamos para a diferença de composição partidária entre a Diretoria da Frencoop e a sua lista de assinaturas. Em termos de representação partidária, o Progressistas (PP) é o principal partido na diretoria e o segundo que mais aparece no requerimento de criação da Frencoop. O PL, que conta com maior participação na lista de assinatura, tem apenas dois diretores. União Brasil e PT são outros partidos que perdem representatividade.

Tabela 4 – Composição partidária da Frencoop na 57ª Legislatura (2023-2026)

Em geral, existe bastante variação entre a representatividade do partido na diretoria e a proporção de seus membros na lista de assinatura. Não existe, no entanto, uma expectativa sobre essa relação. Alguns autores defendem que as frentes parlamentares atuam sobre temas que escapam das discussões partidárias, e reúnem aqueles com maior interesse, independente de seus partidos (FRADE, 2018; SILVA, 2014). Sendo assim, não existiria mecanismo que atue sobre a composição da diretoria a partir da lista de assinaturas, ou da própria frente parlamentar, em comparação com os partidos no Congresso.

Mesmo assim, existem outras diferenças entre a composição da lista e da diretoria que podem ser consideradas. Durante a 55ª Legislatura (2015-2019), o então presidente da Frencoop, Osmar Serraglio (PMDB-PR), afirmou em entrevista a Cascione (2018) que a frente não realizava encontros regulares entre seus membros. Segundo ele, em vez disso, valia-se da estrutura da Frente Parlamentar Mista da Agropecuária (FPA), cujas reuniões semanais abordavam temas de interesse comum com o cooperativismo, especialmente no setor agropecuário (CASCIONE, 2018, p. 82). Posteriormente, Serraglio foi sucedido na presidência da Frencoop por Evair de Melo (PP-ES) na 56ª Legislatura, e, na 57ª, por Arnaldo Jardim (Cidadania-SP), ambos integrantes de cargos de diretoria na FPA. Além disso, desde 2023, 11 dos 31 diretores da FPA também ocupam cargos na Frencoop, incluindo seu presidente, Pedro Lupion (PP-PR). A estrutura organizacional dos cargos de diretoria também é similar entre as duas frentes. Segundo Cascione (2018, p.83), essa proximidade conferia “um caráter conservador à pauta da Frencoop”.

No Gráfico 1, mostramos a proporção de partidos, dividida por blocos ideológicos. Dividimos os partidos em três blocos (Direita, Centro e Esquerda), a partir da classificação desenvolvida por Bolognesi, Ribeiro e Codato (2023). Ao comparar com a lista, observa-se que a presença de partidos de centro na diretoria quase dobra em proporção, enquanto a representação de legendas tanto da direita quanto da esquerda diminui. No entanto, a maioria dessa redução ocorre no espectro da esquerda. Vale destacar que o PP, partido com maior participação na diretoria, é classificado como de direita segundo a metodologia utilizada. Dessa forma, em ambos os grupos há uma maioria de parlamentares de direita, acompanhada de uma redução na representatividade da esquerda na diretoria.

Gráfico 1 – Proporção ideológica entre diretores e a lista de assinatura da Frencoop, na 57ª legislatura

As diferenças entre a lista de assinaturas e a diretoria fica mais evidente quando olhamos para a distribuição espacial entre as unidades federativas do país. No gráfico 2, mostramos a porcentagem de parlamentares membros da diretoria e da lista da Frencoop pelo Estado pelo qual foram eleitos. Notavelmente, apenas o Tocantins representa o Norte do Brasil, assim como o Nordeste é representado apenas pela Paraíba. Os senadores Irajá (PSD-TO) e Efraim Filho (União-PB) são justamente os coordenadores do Norte e Nordeste da Frencoop. Ou seja, representantes dessas regiões não coordenam nenhuma outra área de atuação da frente. Enquanto isso, Rio Grande do Sul, Paraná e Espírito Santo têm o maior número de diretores.

Gráfico 2 – Percentual de membros da diretoria e lista de assinaturas da Frencoop por unidade federativa, na 57ª legislatura (2023-2026)

No gráfico 3, essa diferença de distribuição regional fica mais clara. Os cargos de direção da Frencoop estão concentrados nos parlamentares da região Sul e Sudeste, que juntos ocupam 80%. Os estados que compõem a Amazônia Legal têm apenas um representante (3,3%). Em 2023, 18,9% das cooperativas registradas com a OCB eram da região da Amazônia Legal, com 9,0% dos cooperados do país (SISTEMA OCB, 2024).

Gráfico 3 – Percentual de membros da diretoria e lista de assinaturas da Frencoop por região do país, na 57ª legislatura (2023-2026)

Parlamentares cooperativistas

Acompanhando este boletim, o Projeto Legal no Acre publicou um banco de dados sobre a Frencoop no Congresso Nacional, com dados individuais sobre os parlamentares durante as últimas quatro legislaturas, entre 2011 e 2025. Nesta seção, exploramos alguns desses dados, buscando identificar alguns dos principais parlamentares atuantes na temática.

Ao longo deste período, 69 deputados e senadores tiveram suas assinaturas no requerimento de criação da Frencoop em pelo menos 3 das 4 legislaturas. Desses, 15 aparecem como membros em todo o período. Se, em vez da lista, considerarmos a presença na diretoria da Frencoop, apenas dois parlamentares foram ubíquos: Luiz Carlos Heinze (PP-RS) e Sergio Souza (MDB-PR) — ambos com mandato tanto de senador como deputado federal. Outros 9 parlamentares aparecem pelo menos três vezes com cargos na diretoria.

Além da presença na lista e na diretoria, incluímos a quantidade de proposições com temáticas de cooperativismo apresentadas pelos parlamentares. Os dados utilizados são da Câmara dos Deputados, e são filtrados a partir das palavras-chave atribuídas pela própria equipe interna da casa. Foram selecionados os termos “cooperativa”, “cooperativas”, “cooperativismo”, “cooperado”, e “cooperativo”, que resultam em 397 proposições apresentadas no período. A Tabela 5 mostra a distribuição dessas proposições por tipo, e a quantidade delas transformada em norma jurídica.

Tabela 5 – Proposições aprovadas e transformadas em norma jurídica com temática cooperativista entre 2011-2025 na Câmara dos Deputados

Fonte: Dados Abertos da Câmara dos Deputados

Importante notar que não são apenas proposições que tratam diretamente sobre cooperativas que seriam de interesse da Frencoop e da OCB. Legislação que afete o funcionamento de empresas do agronegócio inevitavelmente afetam cooperativas deste ramo, assim como outras regulações específicas afetariam cooperativas de consumo, crédito, saúde, etc. No entanto, este é um método que permite selecionar grande parte das discussões que são específicas de cooperativas, e que são importantes para o segmento.

Com essa seleção, identificou-se um total de 218 parlamentares como coautores de pelo menos uma proposição relacionada ao cooperativismo. Dentre eles, 81 deputados e senadores assinaram duas ou mais proposições. No entanto, apenas 11 foram autores de uma proposição que foi aprovada, e nenhum parlamentar teve mais de uma proposição convertida em norma jurídica. A Tabela 6 apresenta os parlamentares que mais apresentaram proposições, assim como aqueles que tiveram ao menos uma delas transformada em norma.

Dessa lista, apenas três parlamentares nunca assinaram a lista de criação da Frencoop no período considerado. Deles, Darci de Matos (PSD-SC) é quem mais apresentou proposições de temática cooperativista, com 5, e esteve presente em duas das quatro legislaturas (2019-2025).

Por outro lado, cinco parlamentares compuseram a diretoria da Frencoop. Giovani Cherini (PL-RS) apresentou 7 proposições no tema de interesse, e lidera em autorias durante o período. Foi deputado federal em todas as quatro legislaturas. Helder Salomão (PT-ES) é o próximo em autorias, com 6, que também esteve presente na diretoria da frente, mas sem nenhuma ter sido aprovada até 2025. Salomão é o único representante do PT na diretoria da Frencoop durante a 57ª Legislatura, e esteve presente na diretoria em 2 dos 3 mandatos que cumpriu neste período.

Arnaldo Jardim (Cidadania-SP), presidente da Frencoop desde 2023, apresentou 3 proposições com tema de cooperativismo nos últimos 14 anos, sendo uma delas aprovada. Esteve presente em todas as quatro legislaturas como deputado federal, sendo parte da direção da frente parlamentar em três delas.

Tabela 6 – Principais autores de proposições com temática cooperativista apresentadas entre 2011-2025 na Câmara dos Deputados

Incluídos autores com pelo menos 5 proposições apresentadas, ou que tenham uma proposição aprovada. ‘Legislatura na diretoria’ e ‘Legislaturas na lista’ se referem a diretoria e a presença de assinatura na lista de criação da Frente Parlamentar do Cooperativismo.

* Não esteve ativo durante as legislaturas consideradas. Como os dados foram retirados da base da Câmara, sua proposição PLS 580/2007 foi identificada pelo método utilizado por ser transformada no PL 488/2011 ao ser submetida à Câmara para revisão

Por fim, a base de dados sobre o cooperativismo no Congresso Nacional inclui um índice elaborado a partir de informações sobre a participação dos parlamentares nas frentes parlamentares, na diretoria da Frencoop e nas proposições apresentadas e aprovadas. O índice apresentado na Tabela 7 é relativo, variando de 0 a 10, no qual 10 representa a maior atividade e 0 indica a ausência de ações de interesse cooperativista. Esse é um esforço inicial para identificar os parlamentares mais atuantes nessa temática nos últimos anos, um trabalho que continuará a ser desenvolvido ao longo do projeto.

Tabela 6 – Índice de Atividade Legislativa (IAL) em temática cooperativista

Conclusões

Este boletim apresentou um panorama das frentes parlamentares com temática cooperativista no Congresso Nacional, com foco especial para a Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop), que é a principal organização para defesa e promoção dos interesses das cooperativas do Brasil no legislativo federal.

Mostramos que existem diferenças de distribuição partidária e ideológica entre a lista de assinaturas da Frencoop e sua diretoria, que mantém uma proximidade com a Frente Parlamentar da Agropecuária. Inclusive, compartilham 1/3 de seus diretores. Além disso, vimos que a diretoria concentra parlamentares do sul e sudeste, com Rio Grande do Sul, Paraná e Espírito Santo liderando entre os estados com mais representantes, e com sub-representação significativa do Norte e do Nordeste.

Vimos que das proposições com temáticas específicas de cooperativismo, apenas 11 apresentadas por deputados e senadores foram transformadas em norma jurídica. As 397 proposições consideradas foram base para a criação inicial de um índice de atividade legislativa do cooperativismo, que aponta alguns dos principais parlamentares a atuarem sobre temáticas de interesse das cooperativas entre as últimas quatro legislaturas (2011-2025). Assim, este boletim oferece subsídios para compreender a representação do setor de cooperativas no Congresso, e um caminho inicial para orientar futuras investigações.

Referências

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CASCIONE, S. R. S. Institucionalização e influência das frentes parlamentares no Congresso brasileiro. Dissertação (Mestrado em Ciência Política)—Brasília: Universidade de Brasília, 9 mar. 2018.

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SILVA, R. S. E; ARAÚJO, S. M. V. G. DE. Representações políticas alternativas no congresso nacional: uma proposta conceitual para compreender as frentes parlamentares. Direito Público, v. 16, n. 88, 20 ago. 2019.

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1. https://oalertacidade.com.br/ufac-e-legal-lancam-projeto-de-fomento-a-pesquisa-em-ciencia-politica/ ; https://contilnetnoticias.com.br/2024/03/ufac-e-legal-lancam-projeto-de-fomento-a-pesquisa-em-ciencia-politica ↑
2. Disponível em: https://doi.org/10.17605/OSF.IO/EC395 ↑
3. Ato da Mesa n.º 69, de 10 de novembro de 2005, Câmara dos Deputados. ↑
4. https://www.camara.leg.br/deputados/frentes-e-grupos-parlamentares ↑
5. O Senado Federal pode criar frentes de forma independente, sem exigência de número mínimo de membros, e seu processo legislativo ocorre por meio de resolução. Os integrantes aderem individualmente por meio de um termo de adesão, sendo necessário registrar uma reunião inicial para a eleição da diretoria. Para a renovação em uma nova legislatura, basta realizar outra reunião e eleger novamente a diretoria, sem necessidade de refazer todo o processo. Até fevereiro de 2025, havia 16 frentes em funcionamento. No contexto deste trabalho, nenhuma frente com temática cooperativista esteve ativa na 57ª Legislatura. ↑