A Frente Parlamentar de Apoio ao Cooperativismo na Assembleia Legislativa do Acre

Matteo de Barros Manes, Bruno Marques Schaefer, João Feres Júnior, Fabiano Santos

Introdução

Este boletim tem como objetivo analisar a atuação da Frente Parlamentar de Apoio ao Cooperativismo (Frencoop) na Assembleia Legislativa do Estado do Acre (Aleac), apoiado no debate acadêmico sobre frentes parlamentares em diferentes contextos legislativos. Com base em dados documentais, registros de eventos e informações fornecidas por atores envolvidos, busca-se compreender o grau de institucionalização da Frencoop, suas principais funções e sua efetiva influência no processo legislativo estadual.

Este trabalho é fruto da parceria entre a Universidade Federal do Acre (UFAC) e o Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), que tem como objetivo central a institucionalização do LEGAL (Laboratório de Estudos Geopolíticos da Amazônia Legal) no Acre, com a troca de conhecimentos e tecnologias.

Funções das Frentes Parlamentares

Ao acompanhar as atividades do Congresso Nacional, é comum deparar-se com informações sobre a atuação de frentes parlamentares e bancadas temáticas no processo legislativo. Esses grupos, embora não possuam um papel formalmente definido, constituem organizações voluntárias formadas por membros do Legislativo, cuja relevância e impacto na dinâmica congressual permanecem em debate na literatura especializada.

Quando se busca analisar essas organizações no âmbito subnacional, os desafios tornam-se ainda maiores. Além da escassez de dados disponíveis, são raros os estudos que se dedicam à investigação dessas organizações em câmaras municipais e assembleias legislativas estaduais. Identificamos apenas sete trabalhos com esse foco publicados nos últimos 10 anos, entre artigos científicos, dissertações, teses e capítulos de livros. Desses, dois analisam o caso do Rio de Janeiro, e outros dois, o de São Paulo. Um estudo concentra-se especificamente na Frente Parlamentar de Combate ao Aborto na Assembleia Legislativa do Estado de Goiás. Os dois restantes abordam a formação de bancadas evangélicas na Câmara de Vereadores do Recife e na Assembleia Legislativa do Acre.

Ainda assim, a literatura dedicada a outros parlamentos, tanto no Brasil quanto no exterior, aponta algumas funções recorrentes atribuídas a essas organizações no processo legislativo. Três delas se destacam com maior frequência: (i) a sinalização de preferências; (ii) a coordenação de ações entre parlamentares; (iii) a produção e disseminação de informações (Cascione; Araújo, 2020; Manes, 2022; Ringe; Victor, 2013; Silva; Araújo, 2019; Victor; Ringe, 2009).

A primeira função atribuída a essas organizações é a de sinalização de preferências por parte dos parlamentares a eleitores, grupos de interesse, ao Poder Executivo e aos próprios colegas legisladores, no que diz respeito às pautas que defendem (Mendes, 2017; Ringe; Victor, 2013). Nesse sentido, os coordenadores das frentes parlamentares passam a se apresentar como potenciais intermediários desses interesses.

A segunda função refere-se à coordenação, envolvendo aspectos como controle de agenda, busca por consenso em torno de propostas legislativas e negociações para a formação de coalizões políticas. Trata-se, em geral, da principal função destacada pelos estudos sobre frentes parlamentares na literatura brasileira, embora parte dos autores questione a real capacidade desses grupos de exercer um papel coordenativo de maneira efetiva.

A terceira função, de caráter informacional, é mais recorrente nos estudos internacionais. Ainsworth e Akins (1997), Ringe e Victor (2013), Nedergaard e Jensen (2014), Mahoney (2018), e Eckman (2019) apontam essa função como primordial para a atuação das organizações de membros do Legislativo. Tais grupos contribuiriam para mitigar os problemas relacionados à comunicação e à difusão de informações nas casas legislativas.

Sendo assim, em parlamentos menores, espera-se que as funções de coordenação e de difusão de informação sejam menos relevantes, uma vez que os desafios associados a essas tarefas tendem a ser reduzidos conforme diminui o número de parlamentares. Os custos de coordenação e disseminação de informações aumentam à medida que cresce o número de cadeiras em uma assembleia. Dessa forma, é plausível supor que organizações como as frentes parlamentares emerjam justamente para reduzir tais custos em ambientes legislativos mais complexos. Em parlamentos de menor porte, nos quais esses custos são naturalmente mais baixos, a necessidade de formação desses grupos tende a ser menor. A proximidade física entre os parlamentares e a maior frequência de interações diretas tornam desnecessárias estruturas intermediárias voltadas à mediação dessas funções.

Por outro lado, a função de sinalização tende a assumir maior protagonismo em parlamentos menores, dada a menor relevância das demais. Incentivos eleitorais e a busca por visibilidade política permanecem como importantes motivadores para a criação de frentes parlamentares. Nesses casos, os parlamentares podem se posicionar como defensores de determinadas causas a um custo organizacional relativamente baixo, quando comparado às funções de coordenação ou informação. Além disso, esse posicionamento estratégico os torna mais atraentes para grupos de interesse e agentes de lobby externos ao Legislativo, que passam a enxergar nessas organizações canais privilegiados de acesso aos tomadores de decisão (Cascione, 2018).

A Frencoop na Assembleia Legislativa do Estado do Acre

Diferentemente do que ocorre na Câmara dos Deputados, onde as frentes parlamentares são registradas por meio de requerimento, na Assembleia Legislativa do Acre (Aleac) esse registro é formalizado por meio de resolução, à semelhança do procedimento adotado no Senado Federal. A participação nesses grupos permanece sendo voluntária, sem que haja qualquer garantia de que os parlamentares assumirão a defesa dos interesses da organização ou se comprometerão com suas atividades. Assim, a criação de uma frente parlamentar, por si só, não implica necessariamente em impacto direto sobre o processo legislativo.

A Frente Parlamentar de Apoio ao Cooperativismo (Frencoop) da Aleac foi oficialmente constituída em 2021, sob a liderança do deputado Pedro Longo (PV). Criada em abril daquele ano, a frente teve como objetivo fortalecer a pauta cooperativista no âmbito da Assembleia, já em articulação com a Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB). Na legislatura seguinte, a frente foi renovada em março de 2023, com a adesão de 16 parlamentares, incluindo o então presidente da Mesa Diretora, deputado Luiz Gonzaga (PSDB). A composição completa da frente está apresentada na Tabela 1.

Tabela 1 – Lista de assinaturas da Frencoop na 16ª Legislatura (2023-2027)

Além de Gonzaga, o coordenador da Frencoop, Pedro Longo — agora filiado ao PDT —, ocupava à época o cargo de vice-presidente da Mesa Diretora. Nicolau Júnior, então primeiro-secretário, voltou a assumir a presidência da Assembleia a partir de 2025. Outros parlamentares com participação na Mesa ao longo da legislatura também integraram a frente, como Eduardo Ribeiro (PSD), Chico Viga (PDT), Antônia Sales (MDB) e Afonso Fernandes (PL).

Em relação à produção legislativa em temática cooperativista, a Aleac não disponibiliza publicamente um sistema de indexação por palavras-chave para proposições legislativas, como ocorre na Câmara dos Deputados. Essa ausência inviabiliza a aplicação do mesmo método utilizado nos boletins da Frencoop no Congresso Nacional. Diante disso, optou-se por utilizar as ementas das proposições como critério de análise. Contudo, essa estratégia apresenta limitações, uma vez que elas nem sempre permitem uma compreensão precisa do conteúdo daquelas matérias. Além disso, nem todas as propostas com impacto sobre o setor cooperativista fazem referência explícita às cooperativas ou cooperados.

Ainda assim, foi possível identificar algumas proposições relevantes. Foram considerados todos os Projetos de Lei, Propostas de Emenda Constitucional e Projetos de Lei Complementar apresentados entre 2007 e julho de 2024. Ao todo, foram encontradas 16 proposições que continham os termos “cooperativa(s)”, “cooperativismo”, “cooperado” ou “cooperativo” em suas ementas. Dessas, oito foram de autoria de deputados e oito do Poder Executivo. A lista completa dos autores está apresentada na Tabela 2.

Tabela 2 – Autores de proposições de temática cooperativista entre 2007 e 2024

*Chico Viga e Nicolau Júnior são coautores de duas proposições cuja primeira assinatura é do dep. Luiz Gonzaga.

** Uma das proposições foi do governo de Gladson Cameli (PP), e o restante de Tião Viana (PT).

Das 16 proposições identificadas, 10 foram convertidas em normas jurídicas, sendo 7 de iniciativa do Poder Executivo e apenas 3 de autoria parlamentar: as duas proposições de Luiz Gonzaga com coautoria de Nicolau Júnior e Chico Viga; e uma proposta de autoria de Gehlen Diniz. As três tratam da declaração de utilidade pública para cooperativas de produtores rurais e extrativistas.

Como argumentado na seção anterior, entretanto, em parlamentos menores, como na Aleac, a principal função das frentes parlamentares não tende a ser a coordenação legislativa. Diante disso, voltamo-nos agora para outras dimensões de atuação da Frencoop, fora do processo legislativo estrito, a fim de compreender qual tem sido o papel efetivo desempenhado por essa organização no contexto acreano.

As informações utilizadas nesta etapa foram obtidas a partir de dados fornecidos pelo gabinete do deputado Pedro Longo, pela Organização das Cooperativas Brasileiras no Estado do Acre (OCB/AC) e por matérias veiculadas em portais de notícias locais que mencionam a Frencoop da Aleac.

A maioria das informações diz respeito à participação do coordenador da frente, ou de representantes de seu gabinete, em reuniões promovidas pela OCB/AC. Entre maio de 2021 e junho de 2024, foram identificados ao menos oito encontros desse tipo. Em três dessas ocasiões, também estiveram presentes os deputados Luiz Gonzaga (à época presidente da Mesa Diretora da Aleac) e Nicolau Júnior.

A única reunião que não contou com a presença de Pedro Longo foi um encontro entre a OCB/AC e a Federação das Indústrias do Estado do Acre (FIEAC), realizado em 2022. Na ocasião, o deputado Nicolau Júnior participou do evento enquanto exercia a presidência da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa.

Muitos dos encontros mencionados serviram como espaço de aproximação entre parlamentares e empresas do setor cooperativista. Um exemplo disso ocorreu em 20 de junho de 2024, quando Pedro Longo e Luiz Gonzaga receberam uma comitiva de empresas, promovida pela OCB/AC, que visitou o estado para apresentar um portfólio de projetos de financiamento voltados a cooperativas.

Apesar dessa atuação externa, a Frencoop realizou poucas atividades dentro da Assembleia Legislativa. De fato, foi identificado apenas um evento oficialmente promovido pela frente, ocorrido em dezembro de 2022. Não há registros de reuniões internas regulares nem de mecanismos formais de comunicação entre seus membros.

Silvio Cascione (2018), ao analisar o funcionamento de diversas frentes parlamentares na Câmara dos Deputados, propôs uma metodologia para mensurar seu grau de institucionalização, baseada em oito critérios: (1) se a frente precede a atual legislatura; (2) se precede norma do registro; (3) se houve troca de liderança desde sua criação; (4) se mais de um parlamentar utiliza tempo de fala em nome da frente; (5) se membros se reúnem regularmente; (6) se promove eventos; (7) se possui coordenadores regionais ou temáticos; (8) se possui assessoria externa.

Aplicando essa metodologia à Frencoop da Aleac, observa-se um baixo grau de institucionalização. Apenas dois dos critérios são claramente atendidos: (1) a existência anterior à legislatura atual e (4) a utilização de tempo de fala por mais de um parlamentar em nome da frente. Poderíamos considerar também o critério (6), caso os eventos externos promovidos pela OCB, com presença constante da Frencoop, sejam interpretados como correalizações. Ainda assim, o número de critérios atendidos (dois ou três) permanece abaixo da média observada por Cascione para frentes parlamentares na Câmara dos Deputados, que foi de 3,8.

Constata-se, portanto, que a principal função desempenhada pela Frencoop foi a de servir como um canal de aproximação entre parlamentares — especialmente seu coordenador — e um grupo de interesse externo específico: a OCB/AC. Sua formalização assume, nesse sentido, um papel mais simbólico do que efetivamente institucional, não tendo gerado impactos significativos sobre a coordenação de ações no processo legislativo.

As atividades da frente concentraram-se majoritariamente fora do espaço institucional da Aleac, com a OCB/AC desempenhando papel central nas articulações. Isso está em consonância com as expectativas da literatura especializada, segundo a qual, em parlamentos de menor porte, frentes parlamentares tendem a desempenhar predominantemente a função de sinalização política, com menor relevância para os papéis coordenativo e informacional.

Para a OCB/AC, a existência da Frencoop configura um canal privilegiado de acesso aos tomadores de decisão no estado, especialmente aos membros da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Acre

Conclusões

Ao longo deste boletim, foram identificadas evidências que corroboram a expectativa de uma atuação legislativa limitada das frentes parlamentares em contextos subnacionais, com predomínio da função de sinalização no caso da Frente Parlamentar de Apoio ao Cooperativismo na Assembleia Legislativa do Estado do Acre (Frencoop). A Frente apresenta baixa institucionalização, não realiza encontros regulares e registra escassa atividade no interior da Aleac.

Vimos, sobretudo, que a Frencoop funcionou como um canal privilegiado de comunicação entre a Organização das Cooperativas Brasileiras no Estado do Acre (OCB/AC) e um grupo influente de parlamentares da Assembleia, especialmente membros da Mesa Diretora. O deputado Pedro Longo, que coordenou a frente em ambas as legislaturas desde sua criação, consolidou-se como interlocutor das pautas do cooperativismo, com atuação marcada pela participação recorrente em eventos promovidos pela OCB/AC fora do ambiente legislativo.

O número de estudos sobre frentes parlamentares em nível subnacional ainda é muito pequeno. A experiência da Frencoop na Aleac reforça a compreensão de que, em parlamentos menores, frentes parlamentares tendem a assumir funções mais simbólicas e estratégicas do que operacionais no processo legislativo. Sua principal utilidade parece residir na sinalização de alinhamento político e na construção de pontes com atores externos, mais do que na articulação legislativa propriamente dita. Assim, destacamos a importância de se avançar na investigação empírica sobre essas organizações, especialmente em contextos legislativos menos estudados, para compreender melhor suas formas de atuação, grau de institucionalização e efeitos políticos concretos.

Referências

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