Matteo de Barros Manes, Bruno Marques Schaefer, João Feres Júnior, Fabiano Santos
Introdução
Neste terceiro boletim da série de análises sobre a atuação da Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop) no Congresso Nacional, destacamos as proposições indicadas pela Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) como prioritárias para o setor. Nos boletins anteriores, apresentamos os parlamentares que mais participaram da Frencoop ao longo do tempo, os principais autores de proposições legislativas relacionadas ao cooperativismo e a convergência de interesses entre essa frente parlamentar e a Frente Parlamentar da Agropecuária. Agora, retomamos o Índice de Atividade Cooperativista — introduzido no primeiro boletim — atualizado a partir das proposições prioritárias para a OCB.
Este trabalho é fruto da parceria entre a Universidade Federal do Acre (UFAC) e o Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), que tem como objetivo central a institucionalização do LEGAL (Laboratório de Estudos Geopolíticos da Amazônia Legal) no Acre, com a troca de conhecimentos e tecnologias.
Os dados utilizados aqui foram coletados pela equipe do projeto LEGAL no Acre, com informações sobre frentes parlamentares de temáticas cooperativistas no Congresso Nacional, entre 2011 a 2025, disponíveis ao público pelo repositório do projeto no Open Science Framework (Schaefer et al., 2024).[1]
Proposições de interesse do setor de cooperativas
Frentes Parlamentares são frequentemente associadas a grupos de lobby no Congresso Nacional. Grupos externos podem oferecer suporte às atividades dos parlamentares em áreas específicas de interesse dessas frentes. Esse apoio pode se dar, por exemplo, por meio da produção de expertise, quando tais grupos fornecem informações essenciais à atividade legislativa, como minutas de projetos, relatórios de diagnóstico ou de prognóstico de impacto, além de argumentos que sustentem as posições parlamentares (Cascione, 2018; Coradini, 2010). Também podem organizar ou financiar eventos, viagens e materiais de apoio (Cascione, 2018), além de atuar como canais de mediação entre as elites políticas e a sociedade civil (Silva; Araújo, 2019).
Seguindo a proposta desta série de boletins, voltamos nossa atenção para a relação entre a Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop) e um desses grupos de apoio: a Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB).
No início de cada ano, a OCB divulga a Agenda Institucional do Cooperativismo, documento que reúne os principais projetos de lei de interesse do setor, além do monitoramento de decisões do Executivo e do Judiciário. Esse material explicita a relação da entidade com a frente parlamentar, ao se autodefinir como “ferramenta fundamental para o trabalho de representação no Poder legislativo e já se tornou referência entre os integrantes da Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop)” (Sistema OCB, 2015, p. 26).
Com base nessas agendas, mapeamos 96 proposições indicadas como prioritárias pela OCB entre 2011 e 2025. Dentre elas, 43 receberam recomendação de aprovação, 16 de rejeição e, para outras 37, a organização fez ressalvas.
Entre as 43 proposições recomendadas para aprovação, aparecem autores já identificados, em análises anteriores, como com maior engajamento na temática cooperativista: Giovani Cherini, Arnaldo Jardim, Sérgio Souza, Alceu Moreira, Heitor Schuch e Jerônimo Goergen. De todos os autores, Ana Amélia (PP-RS), Lelo Coimbra (PMDB-ES) e Sérgio Souza (MDB-PR) são os que aparecem, cada um, com duas proposições recomendadas para aprovação, enquanto os demais figuram como autores de apenas uma.
A Tabela 1 apresenta a distribuição das proposições recomendadas por partido, considerando apenas o partido do autor principal. Três das 43 proposições não aparecem nessa lista: duas são de autoria do Poder Executivo e uma da Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural.
Tabela 1 – Partidos por proposições recomendadas para aprovação pela OCB
| Partido | Proposições |
| PP | 8 |
| MDB | 7 |
| PL / PR | 6 |
| PT | 4 |
| PSB | 4 |
| PSDB | 3 |
| Outros | 8 |
O PP e o MDB, partidos que lideram em número de proposições, também foram os mais representados na diretoria da Frencoop ao longo do período analisado. O PL, por sua vez, destacou-se como o principal partido entre os membros que assinaram a ata de criação da frente parlamentar em 2023. Já o PT, embora tenha menor presença na diretoria, figura como o quarto partido mais frequente entre os parlamentares signatários da legislatura 2023-2027.
Das 43 proposições apoiadas pela OCB, apenas cinco foram efetivamente convertidas em norma jurídica: PL 1.536/2007, PL 5.665/2009, PL 7.755/2010, PLP 100/2011, e o PL 2.088/2023.
Entre as proposições cuja rejeição foi recomendada pela OCB, nenhum parlamentar aparece com mais de um projeto. A Tabela 2 apresenta a distribuição dessas matérias por partido: o PT se destaca com quatro proposições, seguido por DEM/PFL (três), MDB e PSDB (duas cada). No total, identificamos apenas 16 proposições com recomendação de rejeição, incluindo uma de autoria do Poder Executivo.
Tabela 2 – Partidos por proposições recomendadas para arquivação pela OCB
| Partido | Proposições |
| PT | 4 |
| DEM / PFL | 3 |
| MDB | 2 |
| PSDB | 2 |
| PL / PR | 1 |
| PSB | 1 |
| PSD | 1 |
| PDT | 1 |
Nos boletins anteriores, aplicamos um filtro de palavras-chave para identificar proposições que tratavam explicitamente de temas ligados ao cooperativismo. Com esse critério, foram identificadas 397 proposições entre 2011 e 2025. Aqui, ao considerarmos aquelas tratadas como prioritárias pela OCB, encontramos um número significativamente menor: 96 proposições. Dessas, apenas 32 faziam parte daquele montante inicial. Ou seja, outras 64 não versam, explicitamente, sobre o cooperativismo.
Essa diferença evidencia que o interesse do setor não se restringe às matérias direcionadas exclusivamente às cooperativas. Normas que incidem sobre o funcionamento de empresas do agronegócio, por exemplo, repercutem nas cooperativas desse setor, do mesmo modo que regulamentos específicos impactam as cooperativas de consumo, crédito, saúde e demais áreas. Dessa forma, esse novo conjunto de proposições permite ampliar e complementar as análises realizadas nos boletins anteriores, oferecendo um panorama mais abrangente dos temas de interesse para o cooperativismo.
O Gráfico 1 apresenta as temáticas mais frequentes entre as proposições prioritárias da OCB, considerando os 10 assuntos mais recorrentes. Elas também são identificadas quanto à recomendação dada. Ressaltamos que uma mesma proposição pode abranger mais de um tema, razão pela qual o número total de temáticas é superior ao de matérias.
Gráfico 1 – Dez temáticas mais frequentes nas proposições de interesse da OCB
O predomínio de proposições relacionadas a Trabalho e Emprego entre aquelas às quais a OCB se posiciona de forma contrária chama atenção. Duas delas já haviam sido identificadas no conjunto analisado nos boletins anteriores, por mencionarem explicitamente o cooperativismo. Outras oito surgem como novidade nesta análise: três ainda em tramitação e cinco já arquivadas.
Um exemplo é o PL 1.490/2011, que propõe vedar a participação de cooperativas em licitações em casos em que o serviço prestado envolve subordinação jurídica (o trabalhador recebe ordens diretas do tomador do serviço) e atividade contínua (não eventual), sob justificativa de proteger trabalhadores contra possíveis fraudes trabalhistas. A OCB, no entanto, argumenta que tal vedação seria inconstitucional por configurar discriminação e restringir a livre concorrência. Além disso, defende que a caracterização de subordinação jurídica não pode ser presumida em lei, devendo ser analisada caso a caso no âmbito do direito do trabalho. Essa argumentação exemplifica como a OCB fundamenta seus pareceres, oferecendo aos parlamentares subsídios técnicos e jurídicos para embasar sua atuação.
Entre as proposições para as quais a OCB recomenda aprovação ou aprovação com ressalvas, observa-se maior diversidade temática. Destacam-se “Finanças Públicas e Orçamento”, com 20 proposições, seguida de “Economia” e “Indústria, Comércio e Serviços”, ambas com 14 proposições cada.
Três proposições da área de Finanças Públicas e Orçamento foram convertidas em norma jurídica, entre elas o PL 2.088/2023, que originalmente estabelecia que apenas bens e produtos importados de países ou blocos que adotassem padrões ambientais iguais ou mais rigorosos que os do Brasil poderiam ser comercializados no mercado nacional. O texto, entretanto, passou por modificações, e o substitutivo apresentado pela senadora Tereza Cristina (União-MS) recebeu apoio tanto da OCB quanto do Instituto Pensar Agro, ligado à Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA).
Além de Finanças Públicas e Orçamento, essa proposição também se enquadra nos temas de Administração Pública, Economia, Indústria, Comércio e Serviços, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, Relações Internacionais e Comércio Exterior. O caso retoma a semelhança de interesses entre a Frencoop e a FPA, já destacada em boletim anterior[2], e evidencia o sucesso legislativo quando há envolvimento deste segundo grupo.
O próximo passo, por fim, é a inclusão dessas proposições no Índice de Atividade Legislativa (IAL) em temática cooperativista, introduzido no primeiro boletim desta série[3]. Esse índice foi elaborado a partir de informações sobre a participação dos parlamentares nas frentes parlamentares ligadas ao cooperativismo, sua presença na diretoria da Frencoop e a autoria de proposições de interesse para o setor. A escala é relativa, variando de 0 a 10, sendo 10 o nível mais alto de atividade identificado e 0 a ausência de atuação no tema. O índice atualizado está apresentado na Tabela 3.
Tabela 3 – Índice de Atividade Legislativa (IAL) em temática cooperativista
| Autor | IAL anterior | IAL atualizado |
| Domingos Sávio | 7,8 | 10,0 |
| Giovani Cherini | 10,0 | 8,8 |
| Sérgio Souza | 7,2 | 8,7 |
| Arnaldo Jardim | 8,0 | 7,5 |
| Luis Carlos Heinze | 5,7 | 6,6 |
| Alceu Moreira | 6,0 | 6,3 |
| Evair Vieira de Melo | 5,8 | 6,1 |
| Heitor Schuch | 5,3 | 5,7 |
| Lelo Coimbra | 3,3 | 5,7 |
| Efraim Filho | 7,1 | 5,4 |
| Jerônimo Goergen | 5,1 | 5,1 |
Embora haja alternância da liderança do índice, em geral, as mudanças não são tão grandes. Ainda assim, elas permitem agora identificar alguns parlamentares que haviam sido subestimados na avaliação inicial. Entre os maiores ganhos, destacam-se os senadores Zequinha Marinho (PODE-PA) e Ana Amélia (PP-RS), seguidos pelo deputado Lelo Coimbra (MDB-ES), que passa a figurar entre os principais propositores da temática cooperativista no Congresso Nacional.
Como mostra o Gráfico 2, a maioria dos parlamentares apresentou crescimento no novo índice, sobretudo aqueles que inicialmente tinham pontuações baixas. Isso é visível pela concentração de pontos acima da linha vermelha, que indica ausência de mudança. Os maiores beneficiados foram, portanto, os que partiram de níveis mais baixos, enquanto ganhos mais discretos aparecem nas pontuações intermediárias e resultados mais heterogêneos nas faixas mais altas.
Gráfico 2 – Comparação entre os índices de atividade legislativa em cooperativismo
Um dos fatores que explicam o aumento geral das pontuações é a redução do peso da presença na diretoria da Frencoop. Com a incorporação de um número maior de variáveis e de proposições, o índice tornou-se menos dependente da composição da diretoria, o que possibilita destacar a relevância de outros parlamentares. Esse resultado sugere que a versão anterior do índice pode ter subestimado a atuação de alguns congressistas em matérias que impactam o cooperativismo. A nova versão, portanto, oferece uma leitura mais ampla da participação parlamentar nesse campo.
Conclusões
Nos primeiros boletins desta série, observamos que a participação na Frencoop é um bom indicativo da atuação parlamentar em temas ligados ao cooperativismo. Mesmo que seja necessária cautela ao utilizar a lista de assinaturas, os diretores dessa frente se destacam em atuação no tema. Agora, mostramos uma das formas em que a OCB oferece a esses parlamentares os subsídios técnicos e políticos para orientar uma atuação mais direcionada aos interesses do setor.
Este boletim complementa as análises anteriores ao mostrar que as proposições consideradas prioritárias pela OCB não se restringem às que tratam explicitamente do cooperativismo, mas abrangem também matérias com impacto direto em diferentes ramos do setor. Destacamos ainda que, enquanto há grande diversidade temática no tipo de proposição em que a OCB oferece apoio, foi nas políticas relacionadas a emprego e trabalho que se concentraram as principais divergências entre a agenda do Congresso e as posições defendidas pela organização.
Por fim, com a atualização do Índice de Atividade Legislativa, alguns parlamentares antes subestimados passam a ser apontados, já que a composição da diretoria da Frencoop deixa de predominante. O índice, assim, oferece uma alternativa de mapeamento dos principais atores vinculados à pauta do cooperativismo, podendo servir de ferramenta útil para quem deseja acompanhar e estudar de forma mais aprofundada a presença dessa temática no Congresso Nacional.
Referências
CASCIONE, Silvio Ricardo Silva. Institucionalização e influência das frentes parlamentares no Congresso brasileiro. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) Brasília: Universidade de Brasília, 9 mar. 2018.
CORADINI, Odaci Luiz. Frentes parlamentares, representação de interesses e alinhamentos políticos. Revista de Sociologia e Política, v. 18, n. 36, p. 241–256, jun. 2010.
SCHAEFER, Bruno Marques et al. Projeto LEGAL-Acre. 26 fev. 2024.
SILVA, Rafael Silveira e; ARAÚJO, Suely Mara Vaz Guimarães de. Representações políticas alternativas no congresso nacional: uma proposta conceitual para compreender as frentes parlamentares. Direito Público, v. 16, n. 88, 20 ago. 2019.
SISTEMA OCB. Agenda Institucional do Cooperativismo. Brasília: Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB), 2015.
- Disponível em: https://doi.org/10.17605/OSF.IO/EC395 ↑
- Cooperativismo, Agropecuária e representação parlamentar: convergências entre a Frencoop e a FPA no Congresso Nacional (2019-2025). Disponível em: https://legal-amazonia.org/cooperativismo-agropecuaria-e-representacao-parlamentar-convergencias-entre-a-frencoop-e-a-fpa-no-congresso-nacional-2019-2025/ ↑
- Boletim da Frente Parlamentar do Cooperativismo no Congresso Nacional (2011-2025). Disponível em: https://legal-amazonia.org/boletim-da-frente-parlamentar-do-cooperativismo-no-congresso-nacional-2011-2025/ ↑