Marilene Corrêa da Silva Freitas, Paula Mirana Sousa Ramos, Breno Rodrigo de Messias Leite e Simone Machado de Seixas
As políticas ambientais, as ciências ambientais e as organizações de movimentos ambientais ganham força de agência e de espaço institucional na ordem democrática. Os biomas e ecossistemas brasileiros têm estado presente no debate público sobre a problemática ambiental, a preservação ambiental, a conservação dos recursos naturais e as estratégias de desenvolvimento sustentável. Este debate tem provocado conflitos de interesses políticos, diálogos e atritos entre políticas públicas e comunidades científicas, e níveis crescentes de percepção política da opinião pública sobre os impactos ambientais. Sublinhe-se que, entre a difusão de ideias sobre as preocupações ambientais e as respostas institucionais sob a forma de ordenamento territorial e de consciência social sobre esses processos há uma considerável distância.
A Amazônia Brasileira possui sessenta por cento da bacia amazônica; a Amazônia Legal abrange 59% do território brasileiro. A representação dessa magnitude corresponde a 67% das florestas tropicais do mundo. O Bioma Amazônia ocupa a totalidade de cinco unidades da federação (Acre, Amapá, Amazonas, Pará e Roraima), grande parte de Rondônia (98,8%), mais da metade de Mato Grosso (54%), além de parte de Maranhão (34%) e Tocantins (9%) (dados do Imazon, 20013). Os ecossistemas constituintes deste bioma, tais sejam a floresta tropical e a bacia hidrográfica, as maiores do mundo, incluem outros países do que se chama Amazônia Continental ou Panamazônia. É no Brasil, na região norte, que a maior parte desta região natural e histórica é constituída como estados, sociedades, territórios e povos.
As questões ambientais envolvem ordenamentos territoriais com intervenções no plano jurídico- político da regulação sociedade e ambiente. A elaboração das leis são fruto de um trabalho coletivo que representa as demandas da sociedade através de representantes democraticamente eleitos.
Historicamente há referências de leis ambientais do Brasil desde a sua condição de Colônia. Tal é o caso da primeira lei ambiental, o Regulamento do Pau-Brasil, de 1605, com finalidade de proteger as florestas. Em 1797 carta régia dispõe sobre a proteção de rios, nascentes e encostas e as declara propriedades da Coroa. Em 1799 edita-se o considerado rigoroso Regimento do Corte de Madeiras, com finalidade de proteção florestal. A primeira Lei de Terras do Brasil, de 1850, disciplina a ocupação do solo e estabelece sanções para atividades predatórias. Acentua-se o caráter patrimonial das leis de proteção referidas, na verdade leis de apropriação dos recursos da Colônia pela Metrópole. Mas o destaque no alvorecer do Brasil republicano, na perspectiva da legislação ambiental contemporânea, é a criação da primeira reserva florestal do Brasil, no então Território do Acre pelo decreto 8.843, de 1911.
O embrião da elaboração de uma legislação ambiental atual tem início em 1934, com o Código das Águas e o Código Florestal. Desde então vemos um aperfeiçoamento destas leis, e a partir da década de 1980 foi aprovada a Lei 6.938/81 que cria a Política Nacional do Meio Ambiente. Esse documento estabelece os princípios e atribuições para diversos entes da Federação. Os grupos de pressão ligados à pauta ambiental foram fundamentais para a inclusão do capítulo Do Meio Ambiente (Art. 225) à Constituição Federal de 1988 (CF/88). Para o cumprimento do direito constitucional, foi necessário o desenvolvimento de uma legislação federal específica para nortear a descentralização das ações, transformando a temática ambiental em competência da União, Estados e Municípios (MOURA, 201).
As Assembleias Legislativas dos nove estados que compõem a Amazônia Legal representam um papel importante na compreensão da formação da política ambiental, uma vez que atuam na adequação da legislação ambiental às especificidades dos estados na produção de leis ambientais estaduais. A Constituição do Estado do Amazonas (CE/89) no Capítulo X enuncia as competências e responsabilidades do Poder Público e a sociedade, no sentido de defender e preservar o meio ambiente. Além deste suporte normativo, o Estado do Amazonas possui uma legislação própria acerca do meio ambiente com a aprovação da Lei 1.532 (1982) onde são fixadas as diretrizes da ação governamental para a proteção do meio ambiente, flora, fauna, uso racional da água e do ar, entre outros (SILVA, 2018;).
Além destes dispositivos legais em esfera estadual, o Amazonas produziu ao longo das últimas décadas diversas leis voltadas à temática ambiental. É possível dizer que entre os anos de 2005 a 2015 houve inúmeras iniciativas conjuntas do executivo e do legislativo com produção considerável de leis que definiram a política ambiental do estado do Amazonas, desde a criação do Sistema Estadual de Unidades de Conservação do Estado, até as políticas compensatórias para comunidades e grupos, em estratégias de proteção aos recursos naturais e de reservas de desenvolvimento sustentável. A figura abaixo ilustra a disposição geográfica das áreas de proteção ambiental formalmente constitutivas dessa política, corresponde à 51% do território do Estado do Amazonas.
Três razões são enfatizadas para explicar o dinamismo de políticas ambientais na Amazônia Brasileira, a partir de 2003, e o apoio do governo federal aos esforços dos estados do Acre, Amazonas, Amapá e Pará. O ordenamento territorial, sobretudo para coibir o desmatamento ilegal associado às grilagens e violência na floresta, é a primeira delas; segundo, pela necessidade de proteção às áreas de grande valor biológico, e em terceiro lugar, pela necessidade de atender às demandas das chamadas populações tradicionais com a demarcação de RESEx´s e Reservas de Desenvolvimento Sustentável. Imagens do IMAZON dão uma ideia das áreas demarcadas na Amazônia Legal, assim como tabela 4 da mesma fonte ilustra a criação de UCs (federais e estaduais), por período de governo. Imazon, 2022).
Figura 1- Áreas Protegidas na Amazônia Legal em dezembro de 2010
Fonte: Disponível em:< https://shre.ink/mKNm> Acesso em 04 jul. 2022.
Tabela 1- Evolução na criação de UCs (federais e estaduais), por período de governo
Fonte: Disponível em:< https://shre.ink/mKNm> Acesso em 04 jul. 2022.
“Em dezembro de 2010, o Estado do Amazonas possuía a maior extensão de Áreas Protegidas da Amazônia, com 798.808 km2 de Unidades de Conservação e Terras Indígenas, seguido pelo Pará, com 686.384 km2. Em termos relativos, o Amapá possuía a maior proporção de Áreas Protegidas (70,4%), seguido por Roraima, com 58,2%, e Pará, com 55% do território protegido. Por outro lado, os Estados com a menor proporção de Áreas Protegidas eram o Mato Grosso (19,8 %) e o Tocantins (21,4%) [.] Roraima é o estado com maior proporção de TIs (46,3%) e o Amapá com maior proporção de UCs (62,1%). Já os estados do Amapá, Maranhão e Tocantins têm as menores porções de seus territórios amazônicos protegidos como Terras Indígenas, respectivamente 8,3%, 8,7% e 9,2%, enquanto o Mato Grosso tem a menor área alocada em UCs (4,6%) (Imazon,2013). O território do Amazonas tem a extensão de 1. 597, 616 km².
Este trabalho aborda a produção legislativa entre o período de 2019 a 2021, no qual foram produzidos 124 Projetos de Lei. Refere-se, portanto à um período menos dinâmico da produção legislativa estruturante das políticas ambientais do Amazonas. A deputada Joana D’Arc (União) apresentou 99 Projetos de Lei, seguida por Ângelus Figueira (DC) que apresentou 4 Projetos de Lei, o Poder Executivo apresentou 4 projetos, assim como Fausto Junior (União) e os demais deputados tiveram uma participação menor, conforme o gráfico número 1.
Gráfico 1- Número de projetos por autoria na ALEAM (2018)
Fonte: Elaboração própria com base nos dados da ALEAM
O foco destas pautas em muito revela o histórico de atuação parlamentar dos deputados em geral, e em particular, como é o caso de Joana D’Arc, que ingressou na vida política encabeçando a defesa da proteção de animais domésticos. O Brasil apresenta uma legislação ambiental recente neste mister, que ainda está se consolidando nos últimos anos, e apresenta muitas lacunas em relação à fauna e, em especial, à fauna doméstica. De acordo com Santos (2018), há necessidade de maior reconhecimento no ordenamento jurídico em virtude das características biológicas e comportamentais destes animais, devido a sua profunda dependência em relação ao homem.
Do mesmo modo, podemos identificar uma estreita relação entre as pautas sobre o licenciamento ambiental defendidas por Ângelus Figueira (DC) e sua ligação com o setor primário. Neste sentido, a trajetória política com foco em determinados setores da sociedade, vincula a produção de projetos legislativos voltados em temáticas especificas, traçando uma continuidade na atuação desses parlamentares, bem como sua participação em comissões parlamentares do segmento correspondente.
Em relação aos critérios técnicos, os projetos apresentam algumas problemáticas, pois ainda que haja uma articulação entre deputados, setores técnicos e instituições de pesquisa, não existe uma atuação institucionalizada da comunidade científica na elaboração desses projetos. Tal ausência se dá tanto pelo processo de assessoramento dos deputados, como pelo interesse exclusivo dos pesquisadores de permanecer em ambientes acadêmicos (PULNER, 2006).
Durante o período de estudo foram levantados 124 projetos de lei que podem ser divididos em subcategorias tais como: recursos hídricos, parques, reservas e biomas, energia, educação ambiental e direitos dos animais (conforme o gráfico 2).
Gráfico 2- Número de projetos por classificação temática na ALEAM (2018)
Fonte: Elaboração própria com base nos dados da ALEAM
As Comissões Legislativas são grupos temáticos criados às quais são delegadas funções especificas para garantir maior eficiência ao trabalho do legislativo. São divididas em permanentes e temporárias, onde são feitos debates mais especializados com pequenos grupos de parlamentares (BÉJAR, 2007). Em relação à temática ambiental, foram identificadas três Comissões Parlamentares Permanentes que atendem à demanda ambiental: a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, a Comissão de Geodiversidade, Recursos Hídricos, Minas, Gás, Energia e Saneamento e a Comissão de Proteção aos Animais, Assuntos Indígenas, Cidadania e Legislação Participativa.
Os projetos levantados durante o período estudado são em sua maioria reflexo do protagonismo dos deputados e não um resultado do debate especializado dentro destas comissões parlamentares, como o caso da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável que apresentou apenas um único projeto durante período estudado, apesar destes parlamentares comporem tais comissões. Os projetos de autoria individual ou em coautoria com outros deputados apresentam relação direta com os segmentos sociais com os quais mantém uma rede de relações político eleitorais. Neste sentido, a relação entre as produções legislativas ambientais produzidas individualmente são maiores que as produzidas dentro das comissões (conforme o gráfico 3), revelando a incapacidade de articulação e/ou falta de interesse de seus membros para elaboração de uma maior produção destas comissões; tal é o caso de outras comissões parlamentares, como a Comissão para Assuntos Econômicos.
Gráfico 3: Comparação do número de projetos entre as Comissões Parlamentares e de autoria individual
Fonte: Elaboração própria com base nos dados da ALEAM
Em virtude do crescente aumento da energia elétrica e o uso de fontes renováveis de energia, surge um conjunto de projetos de lei voltados para o uso de energias fotovoltaicas. No Brasil encontra-se em andamento a legislação que regulamenta o uso da energia fotovoltaica, como o caso da Lei 14.300/22, a Lei da Energia Solar e a PL 10370/2018 que institui a Política Nacional de Energia Solar Fotovoltaica- PRONASOLAR. Na Assembleia Legislativa do Amazonas podemos destacar a PL 480/2020, de autoria do Poder Executivo, que aprovou a Lei 5350 de 22 de dezembro de 2020, e os projetos em andamento PL 664/2021, de autoria do deputado Adjuto Afonso (União), e ainda a PL 499/2021, de autoria de Joana D’arc (União). Essas emendas, apesar do voluntarismo de seus autores, revelam uma conexão com um debate nacional em relação ao uso de fontes renováveis de energia e o atual encarecimento da energia elétrica que vem gerando um impacto negativo no orçamento das famílias, especialmente as mais pobres.
O licenciamento ambiental é objeto de diversas propostas feitas durante o período estudado dentre as quais podemos destacar as PL 99/2020 e 164/2020 de autoria de Joana D’Arc (União); PL 309/2021 de autoria Felipe Souza (Patriota); a PL 202/2021 de autoria de Ângelus Figueira (DC); PL 516/2021 de autoria de Ângelus Figueira e Sinésio Campos (PT) e a PL 694/2021 de autoria de Ângelus Figueira, Ricardo Nicolau (Solidariedade) e Tony Medeiros (PL).
A construção da PL 202/2021 que aprovou a Lei 5.491 de junho de 2021 é resultado de um imbricado jogo de articulações entre diversos setores econômicos da sociedade, principalmente com segmentos do setor primário, tais como produtores rurais e pecuaristas do interior do Amazonas, além do Instituto de Desenvolvimento Agropecuário e Florestal Sustentável do Amazonas (IDAM) e técnicos Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). Essa emenda fundamenta sua justificativa em razão da crescente ameaça com o futuro da Zona Franca de Manaus.
As mudanças na legislação ambiental estadual que altera os prazos do licenciamento ambiental apresentam um viés econômico, uma vez que buscam ampliar a utilização de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras. Dentro da produção da legislação ambiental um dos grandes embates sempre está relacionado à questão da preservação pautada nas políticas de desenvolvimento sustentável versus desenvolvimento econômico. Neste sentido, o grande debate gira em torno da elaboração de leis ambientais que acabam por contribuir para acelerar o processo de devastação ambiental (PULNER, 2006).
A PL 203/2021 aprova a Lei 5.536 de julho de 2021 e estabelece a regularização fundiária coletiva. Na prática, esta lei funciona como um mecanismo de facilitação dos processos de regulamentação para os grupos comunitários organizados e comunidades tradicionais. A questão fundiária se mostra como um importante objeto destes debates, pois a regulamentação ambiental cria espaços territoriais de preservação, sendo que isto gera “prejuízo” aos proprietários que não encontram compensações financeiras nessas leis para as possíveis desapropriações. Ambas as leis anteriormente encontram-se aguardando a sanção do Governador.
Avalia-se que essas leis são fruto da força de grupos de pressão que buscam alavancar a economia do estado do Amazonas, no entanto, tais leis podem facilitar interesses econômicos isolados e momentâneos, devido ao fato destas alterações serem feitas durante o período de calamidade sanitária da epidemia de COVID-19, onde a fiscalização pode ser insuficiente para conter certas irregularidades e formas de burlar as leis de proteção ambiental. A aprovação de tais dispositivos legais não revela um aperfeiçoamento da legislação ambiental para a realidade do estado do Amazonas, visto que flexibiliza e abre a possibilidade de justificar irregularidades, sobretudo pelo fato de que os órgãos de fiscalização estão sofrendo um processo de sucateamento estrutural, devido à falta de investimentos vindos principalmente do governo federal. Outro ponto relacionado a esta problemática está na justificativa destas proposições que não mencionam a proteção ambiental como o foco central dessas leis, mas apenas, os prejuízos econômicos que poderiam advir aos pequenos agricultores. A produção econômica que se desenvolve no interior do Amazonas, sublinhe-se, tem historicamente um perfil exploratório sobre a produção de produtos primários; assim as justificativas também não apresentam dados técnicos, nem científicos sobre as repercussões ambientais favoráveis as mudanças no licenciamento. Ou seja, a própria falta de dados já revela uma intencionalidade e uma tomada de posição por parte deste parlamentar em relação ao objetivo destas leis e quais grupos ele pretende privilegiar com essas proposições.
A elaboração da PL 22/2020 que aprovou a Lei 5.414 de 15 de março de 2021 de autoria do presidente da Câmara, Roberto Cidade (União), envolveu instituições nacionais tais como o Instituto Lixo Zero, a Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SEMA), a Associação Amazonense dos Municípios, Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas (IPAAM), Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Sustentabilidade (SEMMAS), o Movimento Nacional dos Catadores, o grupo Garis da Alegria e secretários de diversos municípios do Amazonas que compuseram o 1º Fórum Amazonas Lixo Zero, no mesmo ano. Os interesses envolvidos na elaboração desta lei vão além do interesse ecológico, seja por uma maior articulação com setores nacionais e internacionais, ou mesmo para fortalecer um apoio junto determinado segmento eleitoral. As interlocuções que contribuíram para elaboração desta propositura e sua posterior aprovação resultaram na construção de políticas públicas que vem apresentando impactos na região como a instituição no calendário oficial do estado da “Semana do Lixo Zero” e a certificação “Lixo Zero” dada a Secretaria Municipal de Limpeza Urbana (SEMULSP) pela adoção de práticas de recuperação de resíduos sólidos. No caso, a elaboração das políticas públicas atreladas à formulação desta lei apresenta uma complementaridade entre as ações que foram produzidas e os objetivos desta proposição, pois a articulação entre as propostas do Instituto Lixo Zero até a certificação da Secretaria Municipal de Limpeza Urbana (SEMULSP) mostram uma conexão e uma coordenação entre os atores envolvidos, indicando que os legisladores estão tornando-se mais sensíveis às demandas ambientais, em virtude da maior organização e institucionalização dos movimentos ambientais.
A abordagem de aspectos envolvidos no processo de elaboração de projetos de lei voltados para a temática ambiental, é o foco deste boletim. O protagonismo e o voluntarismo dos deputados da Assembleia Legislativa do Amazonas na elaboração das proposições revelam a pouca articulação das comissões parlamentares voltadas para a temática ambiental. As propostas de flexibilização do licenciamento ambiental indicam a pressão de alguns setores econômicos que viram no contexto da pandemia oportunidade para minimizar, regionalmente, alguns pontos da legislação ambiental, à exemplo da flexibilização dos prazos de licenciamento e a questão fundiária. No entanto, outras propostas como a Lei do Lixo Zero apresentaram uma articulação entre a sociedade civil organizada e os legisladores, fato que resultou na construção de políticas públicas que contribuem localmente para minimizar as condições ambientais caóticas nos espaços urbanos do estado do Amazonas.
Referências
MOURA, Adriana Maria Magalhães de. Trajetória da política ambiental federal no Brasil. In: MOURA, Adriana Maria Magalhães de (Org.). Governança Ambiental no Brasil: instituições, atores e políticas públicas. Brasília: Ipea, 2016.
SILVA, Michele Lins Aracaty e. A questão ambiental e a sustentabilidade amazônica: a RDS Mamirauá. Ponta Grossa (PR): Atena Editora, 2018.